在剛過去的2013年，全球的光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了嚴(yán)峻的寒冬，在內(nèi)需不足和外需受歐美反傾銷的雙重壓力下，我國的光伏企業(yè)的生存空間受到嚴(yán)重的壓縮，紛紛面對困難。在這樣的大環(huán)境下，國務(wù)院于2013年7月發(fā)表了促進光伏市場發(fā)展的征求意見稿，大幅提升我國未來幾年的光伏安裝目標(biāo)至共35GW。在政策的刺激下，全國隨即掀起一股光伏發(fā)電的熱潮，大家都忙于報項目，據(jù)不完全統(tǒng)計，至2013年底，計劃項目的規(guī)模已達120GW，是國家規(guī)劃的近四倍。假如要完成這些項目，資金的需求總量將近8000億元人民幣，相當(dāng)于十二五期間國家每年投入建設(shè)高鐵系統(tǒng)的資金規(guī)模，而在法規(guī)和金融解決方案未完善的情況下，如何解決資金的瓶頸，使光伏發(fā)電可在市場化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是人們共同面對的課題。在當(dāng)期的情況下，銀行的態(tài)度保守，一般都要求項目母公司的100%擔(dān)保，這不單只增加了企業(yè)的風(fēng)險——無法分割項目，同時也無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因為每家企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表的承載能力是有限的。這使得光伏發(fā)電成為少數(shù)大企業(yè)的玩物，失去了全民參與新能源建設(shè)的社會意義。外國的經(jīng)驗說明，光伏市場要健康發(fā)展，必須具備以項目現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的獨立融資，并與母公司實現(xiàn)風(fēng)險的分割。這就需要政策、法規(guī)、保險和銀行的配合。在本文，我們將參考我們在國外的經(jīng)驗，為解決我國光伏建設(shè)的融資瓶頸展開討論。
·外國的經(jīng)驗與教訓(xùn)
過去的十年，光伏發(fā)電在全球掀起了熱潮，全球超過100個國家推出了不同形式的光伏政策。有以長期固定電價為基礎(chǔ)的補貼制度(Fit-In-Tariff)，有以再生能源券為基礎(chǔ)的補貼制度，除此之外，有針對初裝補貼的制度也有針對長期收益的制度。在計量上，有采用凈電表法的制度(Net Metering)，也有采用全電表發(fā)的制度(Gross Metering)。不同的補貼制度在拉動光伏建設(shè)的過程中起到不同的作用，也產(chǎn)生不同的問題。我們可以由外國的實踐中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合中國的實際情況，設(shè)計出適合我國的光伏應(yīng)用政策和金融解決方案。
德國
德國是光伏發(fā)電的老大哥，曾高占全球市場的60%，而推動德國市場發(fā)展的法案，為光伏發(fā)電提供20年的固定補貼價格，并以全電表法(Gross Metering)量度光伏發(fā)電量，為業(yè)主提供發(fā)電收款的依據(jù)。在這個制度下，政府設(shè)立的新能源機構(gòu)向系統(tǒng)的業(yè)主提供20年的固定收購價格，由于太陽的年日照量穩(wěn)定，發(fā)電量也穩(wěn)定，銀行便可以以發(fā)電的預(yù)測現(xiàn)金流為貸款依據(jù)，做出長期融資安排。在解決了融資瓶頸后，德國的光伏市場規(guī)模躍居全球首位。在德國的補貼運作中，補貼的費用會平攤到每一度電中，由國民負(fù)擔(dān)。因此，當(dāng)安裝量大幅上升后，電費中的新能源補貼征費便大幅增加，使得沒有安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)的人們不單只享受不了補助，還要承擔(dān)更大的電費壓力，造成社會的矛盾。德國光伏政策的原本設(shè)計動機是為業(yè)主提供略高于國債收益的投資機會。但市場真正的起步是當(dāng)項目的內(nèi)部收益率達到6%以上時。2009-2012年間的光伏組件和系統(tǒng)價格急跌，在補貼電價未能及時調(diào)整的情形下，造成投資的內(nèi)部收益率一度上升至13%，引來市場的井噴式增長。這種市場的無序增長所造成的供求失衡，促成中國光伏產(chǎn)業(yè)的大量擴產(chǎn)，間接引發(fā)2012-2013年的光伏寒冬。德國的經(jīng)驗告訴我們，固定的電力收購價格結(jié)合20年的長期購電法案，為銀行融資提供了基礎(chǔ)條件，是可以借鑒的成功經(jīng)驗，但不設(shè)上限的安裝量和由政府制定價格的滯后性，使得市場在成本快速下降時造成亢奮，使得安裝量暴增，最終又因為補貼的大幅下降而冷卻，造成光伏市場和產(chǎn)業(yè)的大波動。而超出預(yù)期的增長，也使電力消費者的補貼征費上升，造成社會矛盾。
澳大利亞
澳大利亞發(fā)展光伏的方式因省而異，可以說是大雜燴。既有類似德國的補貼電價，也有以現(xiàn)金或再生能源券為基礎(chǔ)的初裝補貼。政策在不斷的修改，最后簡化為初裝時以再生能源券為基礎(chǔ)的補貼制度。然而，初裝補貼在世界許多地方的實踐都證明是失敗的，僅起到示范作用。由于補貼基本足以覆蓋安裝成本，業(yè)主對系統(tǒng)的質(zhì)量要求不高，風(fēng)險意識不足，造成許多劣質(zhì)產(chǎn)品和系統(tǒng)充積市場，反而為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來負(fù)面影響。澳大利亞的初裝新能源券的操作概念大致是政府向光伏系統(tǒng)的業(yè)主按規(guī)模一次性發(fā)出再生能源券STC，業(yè)主可通過市場將再生能源券出售并回收部分或全部的系統(tǒng)投資。STC的供應(yīng)量由安裝量決定，是純市場行為。而STC的需求則由政府法規(guī)決定，由能源供應(yīng)商等機構(gòu)按一定的規(guī)則承擔(dān)，每年的需求基本固定。而政府更進一步通過不同規(guī)模系統(tǒng)的STC數(shù)目，去引導(dǎo)市場安裝特定規(guī)模的光伏系統(tǒng)。例如，澳大利亞的主流市場曾被1.5KW的小型系統(tǒng)占據(jù)，而政策的目標(biāo)是光伏發(fā)電以滿足居民日間的用電為目標(biāo)，不對電網(wǎng)造成輸出的壓力。然而，澳大利亞的這種創(chuàng)新也造成市場的大波動，在STC‘供應(yīng)市場制’但‘需求計劃制’的情形下，STC的價格出現(xiàn)大幅度的波動，一度由法律上限的65澳元下跌到15澳元，使依靠STC作為收入的安裝公司大量倒閉，也使市場由亢奮變?yōu)槌良拧６鳶TC的大幅波動，也不能作為安裝公司融資的依據(jù)，投資者也無法做出計劃。澳大利亞的經(jīng)驗說明，不管以現(xiàn)金或能源券作為出裝補貼，都不利于建立高質(zhì)量的發(fā)電系統(tǒng)。而以‘需求計劃制’結(jié)合‘供應(yīng)市場制’的STC政策，被證明是不可行的。大幅波動的價格及價格的不確定性使澳洲的銀行拒絕參與到光伏應(yīng)用中，造成資金的異常緊張。澳洲的安裝商主要依靠中國企業(yè)提供的貿(mào)易融資進行安裝，并換取STC及出售STC去支付賬款。STC價格的大波動使得澳洲的安裝商無法向中國企業(yè)支付賬款，最終導(dǎo)致中信保為澳洲的光伏建設(shè)付賬，為我國帶來損失。
除了澳大利亞，羅馬尼亞也是采用新能源券的國家，只是它的新能源券是和發(fā)電量掛鉤而非初裝量，但一樣是失敗的。銀行欠缺了可計算的穩(wěn)定現(xiàn)金流作為融資依據(jù)，拒絕為光伏項目提供長期貸款。沒有了穩(wěn)定的現(xiàn)金流保障，自然會推高風(fēng)險，使投資者要求更高的回報，不利于光伏發(fā)電走向平價并網(wǎng)。
印度
印度可能是光伏發(fā)電成本最低的國家，除了印度人聰明能干外，和當(dāng)?shù)氐墓夥哂泻艽箨P(guān)系。印度主要發(fā)展大的光伏電站，而政府采用配額制，并以電價投標(biāo)的方式去競爭，中標(biāo)者獲得政府提供的的長期購電合同，并以此結(jié)合項目保險作為融資的依據(jù)。在這樣的制度下，電站投資者變得對價格十分敏感，會想盡辦法去降低單位投資，使電力成本得以降低而取得合同。由于投資者依靠長期的發(fā)電收入去歸還銀行貸款，因此，對投資的成本和質(zhì)量均有嚴(yán)格要求。同時也十分注意風(fēng)險，因此，一般電站都有購買全風(fēng)險的保險，以便發(fā)電量低于預(yù)期時可以索賠。在成本的壓力和保險的保護下，印度也是一個用于使用新技術(shù)的國家，有大量的薄膜光伏電站在印度興建。在投標(biāo)政策的帶動下，印度電站的每瓦投資已低于1美元。印度的經(jīng)驗說明，以投標(biāo)電價為基礎(chǔ)的制度，有利于光伏發(fā)電成本的下降和新技術(shù)的引入，是一個很好的參照物。
泰國
泰國采用的是購電合同的制度。政府的政策交由電網(wǎng)公司執(zhí)行，購電合同包括基礎(chǔ)電價和補貼電價兩部分。而購電合同就成為銀行融資的依據(jù)。由于合同電價回報高，吸引了大量投資者去申請購電合同，同時出現(xiàn)了購電合同的炒賣市場，合同價格一度高達項目總投資的35%。這并不利于社會資源的合理利用。在世界其他地區(qū)，購電合同的開發(fā)成本一般只占總投資的5-10%。泰國用電網(wǎng)購電合同的方式成功啟動了銀行為光伏項目提供獨立的融資。而泰國也是全球第一個以基建基金方式將光伏電站證券化的國家，吸引市場游資投向光伏項目。在金融工具的支持下，泰國投資者正走出國門，到國外尋求光伏投資的機會。
美國
美國并沒有一套全國性的光伏補貼政策，對于電費高的州份和實施階梯電價的地區(qū)，光伏發(fā)電已具備在市場化條件下生存的條件。而一些電費較低的州份，則采用補貼電價的方式。美國大型光伏電站的建設(shè)主要依靠企業(yè)自身資金，并將建成的電站賣給稅務(wù)投資者。所謂稅務(wù)投資即是根據(jù)法律將稅款轉(zhuǎn)作投資的行為。美國政府于金融海嘯后以ITC(Investment Tax Credit)的方式鼓勵企業(yè)投資新能源。著名的投資者巴菲特于2012年便向第一太陽能收購光伏發(fā)電項目，巴菲特的名言是“光伏發(fā)電不能令你致富，但能令你保持富有。”
·光伏發(fā)電的計量方式對融資的影響
光伏發(fā)電的計量方法主要分兩種。一種是德國采用的Gross Metering全電表法，另一種是美國、荷蘭等國采用的Net Metering凈電表法。不同的計量方法的目標(biāo)是要配合政策制定者不同的政策目標(biāo)。
在這種方式下，光伏系統(tǒng)的發(fā)電量用一個電表完全記錄，而用戶及控制系統(tǒng)的用電則用另一個電表計算。由于光伏發(fā)電的價格高于網(wǎng)電的賣價，因此，這種計量方法可以為光伏的投資者提供最大的得益，也便于銀行計算系統(tǒng)的發(fā)電收益從而提供融資。因為系統(tǒng)的輸出不受用戶的電力消耗影響，適合以發(fā)電賣電為政策出發(fā)點的光伏政策?！≡谶@種方式下，光伏所發(fā)電力和用戶的用電量由同一個電表計算。電表只記錄發(fā)電量和用戶耗電量之差作為結(jié)算的基礎(chǔ)。而根據(jù)不同的政策，光伏系統(tǒng)多發(fā)的電，可轉(zhuǎn)換成電票，保存1-3年結(jié)算。這種方式使日間賣電、晚間買電，夏天賣電、冬天買電的模式得以存在，為用戶提供了節(jié)省電費的方法。但這種方法沒有可計算出的現(xiàn)金流，因此銀行無法提供以現(xiàn)金流收益為基礎(chǔ)的融資。只能提供以信用或資產(chǎn)擔(dān)保為基礎(chǔ)的融資。這種方式適合以自發(fā)自用為政策出發(fā)點的光伏政策。
對比發(fā)電賣電獲取補貼電價的光伏政策和自發(fā)自用的光伏政策，后者更公平和沒有窮人補貼富人的道德風(fēng)險，但只能針對一般的家庭業(yè)主，不利于商業(yè)屋面的光伏項目融資。
要全面解決光伏發(fā)電的金融問題，必須由政策、法規(guī)、保險和計量技術(shù)四方面入手，全面降低融資的風(fēng)險至銀行可接受的程度。除此之外，政策的制定必須考慮運作成本。德國以法案方式提供20年的固定補貼電價大大減低了行政成本，而澳洲以法案的方式去發(fā)STC也使行政簡單。假如連小系統(tǒng)都要和電網(wǎng)公司簽購電合同，在行政上就太復(fù)雜了。因此，法律的框架有助于節(jié)省光伏發(fā)電申請的行政成本，為降低光伏發(fā)電成本提供便利。在業(yè)權(quán)清晰的地面電站上，我國的業(yè)權(quán)保障和土地使用等都有完善的法規(guī)。但在屋面方面就欠缺相關(guān)的配套法律，使投資者利益得不到保障。參考外國的經(jīng)驗，我國需制定法規(guī)，將屋面的業(yè)權(quán)和房屋分開，保障在屋面上安裝光伏系統(tǒng)投資者的財產(chǎn)安全，使分散式的光伏發(fā)電不單只滿足自發(fā)自用市場，也滿足專業(yè)光伏發(fā)電投資公司的需求。有效地分割業(yè)權(quán)，將有利于完整的項目產(chǎn)權(quán)，這對銀行融資十分重要。清晰完整的獨立屋面產(chǎn)權(quán)和補貼電價執(zhí)行的法規(guī)是分散式發(fā)電的基礎(chǔ)建設(shè)。有效的行政法規(guī)將可大大降低光伏建設(shè)的行政成本。
光伏政策的制定必須考慮社會資源的有效使用，同時也要考慮融資的可行性和對技術(shù)進步/成本下降的拉動。此外，就是要讓全民有參與的機會，而不是只淪為大企業(yè)的玩物。就我國而言，高日照地區(qū)和高能源需求地區(qū)不重疊，高日照地區(qū)集中在西部和內(nèi)蒙，而高能源需求的地區(qū)則集中在東部和沿海地區(qū)，而電力價格也因地而異，這為制定一套單一的全國性政策造成困難。吸取外國的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國的光伏政策應(yīng)包括下列原素：1、總量政府定;2、當(dāng)期價格由市場投標(biāo)的中位數(shù)制定并按日照地區(qū)的分類分開投標(biāo);3、應(yīng)同時允許自發(fā)自用和發(fā)電賣電模式的存在，因此，電表設(shè)計要滿足凈電表法和全電表法的計量方式;4、小系統(tǒng)采用法案的方式去保障長期收益和節(jié)省行政成本，以20年的固定價格作保障，大型電站則以國家統(tǒng)籌的購電合同作保障;5、投標(biāo)成功者需繳付每瓦若干量的新能源保險基金，幫助我國建立類似德國ERGO的全風(fēng)險光伏發(fā)電保險，增加資本的信心。在以上的構(gòu)想下，用投標(biāo)的方式并引用統(tǒng)計學(xué)方法去制定當(dāng)期的20年固定電價有助于促進光伏成本和技術(shù)的進步，用兼容凈電表法和全電表法的計量系統(tǒng)有助于投資者根據(jù)自身需求選擇做電力消費者還是生產(chǎn)者，促進新能源經(jīng)濟的發(fā)展。而政府控制總量則有助于防止市場的過冷過熱引發(fā)產(chǎn)業(yè)的波動，有利于可持續(xù)發(fā)展;采用法案的方式去固定規(guī)則，可減少小系統(tǒng)的投資者花費巨大成本于購電合同的制定上;不同日照量地區(qū)分開投標(biāo)也更有利于合理回報的制定。而生產(chǎn)端全風(fēng)險保險的引入，使投資者只需承擔(dān)項目銷售端也就是購電方的信用風(fēng)險，假如購電方為電網(wǎng)并由國家擔(dān)保，那么實際上銷售端的風(fēng)險就降低為國家風(fēng)險了。因此，在生產(chǎn)端風(fēng)險有保險公司全覆蓋下，銀行對于有購電合同保障的光伏電站和有購電法案保障的分散式小系統(tǒng)的看法將是“有可預(yù)測和可依靠的現(xiàn)金流項目”，項目融資的大門便會打開。而退休基金，社?；鸬茸非蟾叻€(wěn)定性和低收益的資金也可投入光伏建設(shè)，使光伏應(yīng)用面對的金融瓶頸得以打開。我期待我國的光伏應(yīng)用可在全民參與下快速發(fā)展，為國家節(jié)能減排的事業(yè)作出貢獻。
來源：世紀(jì)新能源網(wǎng)
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