《鄉(xiāng)村振興促進法》中明確提出，鼓勵和支持使用清潔能源、可再生能源，保障鄉(xiāng)村發(fā)展能源需求，由此指明了發(fā)展方向，一系列政策先后出臺。6月20日，國家能源局下發(fā)了《關(guān)于報送整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點方案的通知》（簡稱“整縣光伏”）， 全國20個省市緊隨其后迅速出臺了相關(guān)政策。7月9日，國家能源局明確，不得暫?，F(xiàn)有光伏項目，但要求不強制、不壟斷。業(yè)界專家學(xué)者普遍認為，在“雙碳”目標以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動下，大力發(fā)展分布式光伏，將釋放巨大潛力。
光伏扶貧為鄉(xiāng)村振興打下基礎(chǔ)
在位于中國東部的山東省淄博市沂源縣魯村鎮(zhèn)，總投資7000萬元的10MW（兆瓦）農(nóng)光互補光扶貧項目已經(jīng)產(chǎn)生收益。在陽光的照耀下，一排排藍色光伏板閃閃發(fā)光，將光能源源不斷地轉(zhuǎn)化為電能。在光伏板下，一片片綠苗兒長勢喜人。
“上面光伏發(fā)電，下面綠色種植，綜合利用，一花兩開。”沂源縣鄉(xiāng)村振興局相關(guān)負責人萬秀軍告訴《中國發(fā)展觀察》雜志記者， 近年來，該縣扎實推進光伏扶貧工程，將光伏扶貧作為打贏全縣脫貧攻堅戰(zhàn)的超常規(guī)舉措，按照市場化運作、企業(yè)化運營的方式，引導(dǎo)企業(yè)參與建設(shè)農(nóng)光互補電站和地面集中扶貧電站。
自2018年3月9日并網(wǎng)發(fā)電以來，年均發(fā)電量1200萬千瓦時左右，年收益1000余萬元，通過光伏扶貧資產(chǎn)收益，支持貧困村增加集體經(jīng)濟收入，帶動貧困戶脫貧致富。同時農(nóng)業(yè)項目開展規(guī)模化種植，可提高土地綜合產(chǎn)出效率，通過吸納周邊農(nóng)村剩余勞動力，優(yōu)先安排有勞動能力的貧困人口，有效促進實現(xiàn)貧困戶的脫貧致富。
截至目前，該項目產(chǎn)生的收益，能夠覆蓋12個鎮(zhèn)（街道）的390 個村，建檔立卡貧困戶10500戶、18800人實現(xiàn)分紅；項目收益用于村集體增收及庫區(qū)移民村已覆蓋165個村（村集體130個、庫區(qū)35個）。
“光伏扶貧工程市場有保障， 能為貧困戶帶來20年穩(wěn)定收益，可作為典型的資產(chǎn)收益扶貧方式。” 國家能源局新能源和可再生能源司副司長梁志鵬公開表示。自2015年光伏扶貧工作啟動以來，國家能源局先后五批下達了光伏扶貧的專項建設(shè)規(guī)模和計劃，多個省份組織實施了光伏扶貧項目。
在天津大學(xué)建筑學(xué)院院長助理、教授楊崴看來，扶貧絕不是簡單“給錢”，而是要激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生動力，讓貧困地區(qū)具備“造血”功能。具有電網(wǎng)特色的光伏扶貧，在部分貧困地區(qū)就起到“造血”的作用。“光伏+產(chǎn)業(yè)”持續(xù)較快發(fā)展，農(nóng)光互補、畜光互補、漁光互補、光伏養(yǎng)老等新模式廣泛推廣，增加了貧困村和貧困戶的收入。同時，能源開發(fā)建設(shè)為貧困地區(qū)創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，發(fā)揮了重要的脫貧帶動作用。
山東省太陽能行業(yè)協(xié)會常務(wù)副會長、山東省新能源產(chǎn)業(yè)協(xié)會光伏專委會主任張曉斌在接受《中國發(fā)展觀察》雜志記者采訪時認為， 光伏扶貧與光伏推進鄉(xiāng)村振興有所區(qū)別，前者當時的出資方是地方政府，這是國家的要求，后者主要以地方財政資金去撬動更多的融資平臺的資金，有外部的資金介入。前期的光伏扶貧已經(jīng)打下良好基礎(chǔ)， “整縣光伏”提升到新的高度，讓更多群體關(guān)注光伏領(lǐng)域，讓更多社會資本進入，共同促進鄉(xiāng)村振興。
對于光伏扶貧，國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所企業(yè)評價研究室主任、研究員周健奇表示，既有很多成功經(jīng)驗，又存在不少問題，還要規(guī)避一些風(fēng)險。
光伏所發(fā)的電主要是上網(wǎng)，可形成穩(wěn)定的收益。有的地方政府還有度電補貼。這樣，農(nóng)戶每賣一度電的收入既有電價收入，又有中央和地方的補貼收入。全年收益少則幾千元，多則上萬元。除了鼓勵、資助農(nóng)戶安裝光伏外，光伏扶貧還有其他模式。例如村集體投資光伏電站，獲得的穩(wěn)定收入用于資助貧困人口，還可創(chuàng)造公益崗位和開展公益事業(yè)，這些方面不少地區(qū)已經(jīng)形成成熟經(jīng)驗。
問題主要是兩方面：一是貧困地區(qū)的基礎(chǔ)條件不好，貧困農(nóng)戶的房頂條件差、電力的本地消納能力不高、農(nóng)村電網(wǎng)的容量和穩(wěn)定性存在短板、結(jié)算流程不完善；二是貧困農(nóng)戶裝光伏缺少資金，對其支持的方式主要是貸款，或租賃，都會減少光伏收益，需要創(chuàng)新，光伏扶貧的提升空間還有待進一步深入。
“扶貧的效果，不是看一個地方整齊地安裝了多少瓦光伏， 而是原來貧困農(nóng)戶的收益提升了多少，屋頂、電網(wǎng)等基礎(chǔ)條件是不是得到改善。否則很容易形成新的電力集中消納難題，讓造福鄉(xiāng)村的綠色電變成所謂的‘垃圾電’。” 周健奇說。
“整縣光伏”助力鄉(xiāng)村走低碳振興之路
我國建筑屋頂資源豐富，開發(fā)建設(shè)屋頂分布式光伏潛力巨大。與此同時，由于建筑屋頂分布廣泛、資源分散、單體規(guī)模小、開發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)工作量大，一定程度制約了屋頂分布式光伏更大規(guī)模發(fā)展。啟動整縣（市、區(qū)）推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點工作，主要目的就是充分調(diào)動和發(fā)揮地方積極性，引導(dǎo)地方政府協(xié)調(diào)更多屋頂資源，進一步開拓市場，擴大屋頂分布式光伏建設(shè)規(guī)模。
“包括太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等在內(nèi)的、鄉(xiāng)村隨處可見的可再生能源對鄉(xiāng)村振興具有重要作用。一般情況下，隨著農(nóng)村居民收入的提高，能源消費量也會大幅上升。然而，在實現(xiàn)‘雙碳’目標的過程中，鄉(xiāng)村振興必然也必須要走低碳振興之路。因此，廣大鄉(xiāng)村應(yīng)依托既有的可再生能源資源，大力開發(fā)新能源替代傳統(tǒng)的石化能源，滿足生產(chǎn)生活需求，構(gòu)建一個主要依靠可再生能源的分布式鄉(xiāng)村能源系統(tǒng)。”中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所能源經(jīng)濟室主任、副研究員朱彤在接受《中國發(fā)展觀察》雜志記者采訪時認為，可再生能源發(fā)電以“當?shù)匕l(fā)、當?shù)赜?rdquo;模式為主，不夠用時才通過公共電網(wǎng)調(diào)劑。這一發(fā)展模式的好處是：一方面，可再生能源最大限度地替代石化能源， 減少二氧化碳排放，保證鄉(xiāng)村振興的低碳化；二是農(nóng)戶減少或者不需要為化石能源付費，節(jié)省了開支， 相當于增加了收入。
對于“整縣光伏”，朱彤指出，最重要的“硬條件”有兩個：一是屋頂資源豐富，二是配電網(wǎng)并網(wǎng)條件好。所以，不需要像通常理解的那樣，先試點，再全國遍地開花。如果兩個“硬條件”都具備，就滿足先行試點的條件，馬上就可以干；如果屋頂資源豐富， 但配電網(wǎng)并網(wǎng)條件不滿足，那就積極主動改善并網(wǎng)條件推進分布式光伏發(fā)展。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員付饒認為，合理開發(fā)利用農(nóng)村可再生能源、鼓勵使用清潔能源，有利于治理農(nóng)業(yè)面源污染，優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展， 體現(xiàn)農(nóng)村能源綜合利用的環(huán)境效益、生態(tài)效益和社會效益。我國地域遼闊，可再生能源豐富，發(fā)展?jié)摿薮螅趶V大的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展太陽能等可再生能源大有可為。光伏整縣推進作為清潔能源使用的有效探索，為下一步鼓勵和支持使用清潔能源、可再生能源，因地制宜發(fā)展低成本的清潔可再生能源，加快推進能源技術(shù)進步和推廣，促進農(nóng)村能源清潔低碳轉(zhuǎn)型，改善農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，起到積極作用。
國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所研究室主任、研究員劉現(xiàn)偉認為，隨著光伏發(fā)電技術(shù)日益成熟、成本持續(xù)降低，在國家“雙碳”目標和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略共同推動下，光伏大規(guī)模普及進入快車道。“整縣光伏”推進會為“三農(nóng)”特別是落后地區(qū)的發(fā)展帶來難得歷史機遇，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收帶來多重利好。他建議，光伏電站的布局，要充分考慮區(qū)域差異，優(yōu)先在光能資源豐富、光伏發(fā)電成本更低、電力設(shè)施配套完善、電力消納能力強、日間電力負荷大等區(qū)域布局，提高光伏發(fā)電經(jīng)濟性和綜合效益。
“大力發(fā)展以光伏為代表的新能源產(chǎn)業(yè)是我國實現(xiàn)‘雙碳’目標的重要抓手。隨著光伏發(fā)電成本的下降和光伏消納能力的提升，光伏發(fā)電呈現(xiàn)出由大型地面電站向更靠近用戶需求側(cè)的分布式光伏方向轉(zhuǎn)型。此時推進‘整縣光伏’，一是與碳中和碳達峰目標、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略形成政策集合疊加，集中釋放政策支持紅利；二是分布式光伏作為光伏產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向，將為農(nóng)民增收帶來新的、穩(wěn)定可預(yù)期的途徑；三是由地方政府主導(dǎo)來推進分布式光伏的發(fā)展，可以與城鄉(xiāng)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等其他發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，提高分布式光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模、質(zhì)量與效益。”國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所助理研究員石穎說，帶來“利好”的同時，應(yīng)注重戶用光伏發(fā)展，因地制宜、擇優(yōu)選擇區(qū)域推廣。
從建筑類型來看，根據(jù)文件， 農(nóng)村居民建筑是發(fā)展分布式光伏的主要建筑類型之一，且農(nóng)村居民屋頂可安裝比例需不低于20%；從各地執(zhí)行層面，應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展情況及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同有所側(cè)重，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推進重點放在工商業(yè)廠房屋頂及連片工業(yè)區(qū)上，工商業(yè)欠發(fā)達地區(qū)， 可以將黨政機關(guān)建筑、公共建筑和農(nóng)村居民建筑作為主要著力點。
在付饒看來，光伏整縣推進會統(tǒng)籌發(fā)展模式的創(chuàng)新和整體的提升，可以通過基于光伏技術(shù)的漁光互補模式、光伏數(shù)字化應(yīng)用等創(chuàng)新模式的推廣與帶動，將農(nóng)村清潔能源建設(shè)與農(nóng)林牧副漁產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增強區(qū)域清潔能源供給能力， 解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境問題，有效促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級。
在農(nóng)業(yè)大縣，注重與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多角度的深度融合；在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)較好、環(huán)境承載壓力較大的農(nóng)村區(qū)域，重點推廣光伏多元化利用模式，改變單一技術(shù)解決農(nóng)戶能源需求；在傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)分散式住宅形式，推進光伏等分布式能源利用技術(shù)，盡量一體化解決農(nóng)戶清潔能源供應(yīng)的問題，提高能源資源配置，有序推進分布式“太陽能+”等可再生能源多能互補模式；在距離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)村區(qū)域，利用好資源優(yōu)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的共贏模式。
激活綠色動能要著眼可持續(xù)發(fā)展
“自愿不強制，試點不審批， 到位不越位，競爭不壟斷，工作不暫停。”針對業(yè)內(nèi)對分布式光伏整縣推進工作的一些疑問，國家能源局7月9日出臺官方解讀，總結(jié)成了“25字原則”。
在“25字原則”明確之前，一些地區(qū)曾就分布式光伏整縣推進試點出臺“一刀切”政策。7月8日， 山東省濟南市萊蕪區(qū)發(fā)展和改革局印發(fā)了《關(guān)于進一步加強全區(qū)統(tǒng)籌和暫緩在談與擬建光伏項目的緊急通知》，提出：為貫徹落實國家“碳達峰、碳中和”部署，我區(qū)將爭取整區(qū)分布式光伏規(guī)模化試點， 為突出規(guī)模效應(yīng)，統(tǒng)籌考慮整體布局、電網(wǎng)負荷和儲能建設(shè)，羅列了兩項內(nèi)容：一、全區(qū)范圍內(nèi)所有在談、擬建的光伏發(fā)電項目，一律暫緩。二、從本通知下發(fā)之日起，暫緩受理光伏項目立項備案，電力公司暫緩受理光伏電力接入審批（不含在建項目）。
隨著“25字原則”的明確，一夜之間出現(xiàn)了戲劇性的反轉(zhuǎn)——7月9日該局緊急“收回”了上述《通知》。
據(jù)企查查數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)存光伏相關(guān)企業(yè)34.82萬家。近十年相關(guān)企業(yè)年注冊量變化趨勢起伏較大， 2017年注冊量達到7.4萬家，為近十年來最高，近三年增速有所下滑。2021 年上半年新增光伏企業(yè)4.22萬家，同比增長75%。從地域分布來看，山東和江蘇的光伏相關(guān)企業(yè)數(shù)量分別位列前二。其中，山東省達到5.39萬家， 江蘇則有4.57萬家，二者之和為全國相關(guān)企業(yè)總量的28.6%。
“政府引導(dǎo)，市場激發(fā)，生態(tài)促進，三農(nóng)受益。”周健奇向《中國發(fā)展觀察》雜志記者介紹，這是“整縣光伏”推進可持續(xù)發(fā)展的模式，要理清“發(fā)展中的煩惱”。
政府引導(dǎo)是指，政府履行好服務(wù)職能，發(fā)揮引導(dǎo)性作用，促進光伏扶貧資源要素的有序流動，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，而不是出文件下達行政命令。
市場激發(fā)是指，發(fā)揮市場的決定性作用，讓所發(fā)的電真正成為造福農(nóng)民的綠色電，而不是“垃圾電”。關(guān)鍵在于光伏發(fā)的電有人用，而不是電發(fā)了，卻還要通過行政計劃來消納。發(fā)電容易，消納難。表面看，光伏電站整齊漂亮， 裝機上了規(guī)模，實際上發(fā)的電用不了，還得計劃調(diào)度。
生態(tài)促進是指，不僅要在全縣完成光伏裝機、光伏發(fā)電的指標， 還要注重光伏生態(tài)的建設(shè)，形成利益相關(guān)者多方聯(lián)動的局面。一方面可以加快彌補縣域光伏發(fā)電的短板，尤其是服務(wù)短板，有利于高質(zhì)量充伏扶貧；另一方面可以通過光伏生態(tài)圈促進光伏產(chǎn)業(yè)落地。
三農(nóng)受益是指，共贏是建立在三農(nóng)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，并不是為了裝光伏而裝光伏，避免政績工程、面子工程。
如何促進、保障可持續(xù)發(fā)展？據(jù)朱彤調(diào)研了解，一些地方政府在光伏整縣推進方面，傾向于和一兩家企業(yè)簽訂合同負責本縣區(qū)域分布式光伏建設(shè)，并要求企業(yè)引進產(chǎn)業(yè)在當?shù)芈鋺簟?ldquo;這恰恰是不可持續(xù)的發(fā)展模式。”朱彤說。一是分布式光伏非常適合中小企業(yè)、甚至屋頂業(yè)主自己做，大企業(yè)不是必要條件；二是強制要求企業(yè)引進產(chǎn)業(yè)在當?shù)芈涞?，每個試點縣都這么要求的結(jié)果，必然是低水平產(chǎn)能重復(fù)。因為光伏電池產(chǎn)業(yè)鏈制造環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)濟很強，適合集中大規(guī)模生產(chǎn)。光伏整縣推進試點，本質(zhì)上是為了在符合條件的地方加快分布式光伏發(fā)電的發(fā)展，推動電力低碳化，這對地方實現(xiàn)碳達峰具有重要意義，要確保這一工作可持續(xù)推進，地方政府最需要做的工作是確保參與主體公平公開競爭、產(chǎn)品符合質(zhì)量標準、安裝屋頂符合安全標準等等。
從政策方向來看，分布式光伏雖然未來發(fā)展前景可期，但具體推進整縣光伏的實施方案還存在諸多挑戰(zhàn)。石穎建議，未來推進整縣光伏可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該采用一種合作共贏的模式，由地方政府主導(dǎo)，央企國企與民營企業(yè)共同參與，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，形成符合市場經(jīng)濟規(guī)律的合作機制，使老百姓、村集體與企業(yè)均獲得合理的利潤，加速推廣分布式光伏、提升光電轉(zhuǎn)換效率、持續(xù)降低成本；加強整縣推進光伏的頂層設(shè)計，建立行業(yè)標準監(jiān)管和融資等政策支持體系，避免一哄而上，防止爛尾工程。
“我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展快速崛起，導(dǎo)致很多企業(yè)管理經(jīng)驗不足，運維成本居高不下。”石穎說，可以突破以往光伏發(fā)電企業(yè)普遍規(guī)模不夠大的弊端，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟生產(chǎn)，提高運維產(chǎn)品采購談判環(huán)節(jié)的議價能力，進一步加強無人機、機器人等新技術(shù)應(yīng)用，降低運維成本；提高光伏組件質(zhì)量，理論上的光伏組件使用壽命在25年左右，但是前些年投運的老舊組件有些質(zhì)量存在一定缺陷，設(shè)備不同程度地出現(xiàn)了問題。未來隨著科技不斷進步，新投運光伏組件質(zhì)量和效率將大幅提升；需要加強對戶用光伏電站的實時監(jiān)測、及時維護以及按月對光伏組件、逆變器等設(shè)備全面排查和維護，針對出現(xiàn)的異常情況，立即反饋處理，確保電站運行正常。
光伏補貼的關(guān)鍵在于如何補貼、補貼多少、如何操作。她認為，可借鑒新能源汽車企業(yè)經(jīng)驗， 關(guān)鍵是從機制設(shè)計入手從根本上防止騙補行為。一是詳細制定光伏補貼額度結(jié)算時點、具體標準、付款細節(jié)， 使補貼有章可循、有可操作性。二是按照企業(yè)發(fā)電量進行補貼，由電網(wǎng)企業(yè)承擔核算發(fā)電量及發(fā)補貼工作，將會減少企業(yè)騙補行為。這其中發(fā)電量的統(tǒng)計工作必須非常細致且準確可靠，才能有效杜絕企業(yè)騙補。三是完善事中事后監(jiān)督制度，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。
劉現(xiàn)偉認為，目前推動“整縣光伏”離不開各類政策的有力支持，特別是整縣屋頂分布式光伏開發(fā)，雖然發(fā)展?jié)摿途C合效益巨大，但卻需要較長時間的探索和培育，需要一定的財政補貼等政策支持。為防止出現(xiàn)類似一些新能源車企業(yè)那樣的“一窩蜂”上馬騙補行為， 可以借鑒農(nóng)業(yè)補貼的方式，采用建成后按照實際發(fā)電量進行補貼，同時可以對項目建設(shè)啟動資金給予專項金融支持、貸款貼息等，切實防止騙補行為，造成項目爛尾、后續(xù)經(jīng)營和運維困難等嚴重問題。
“出現(xiàn)騙補的情況是可能的。” 周健奇建議，對此可強化數(shù)字監(jiān)控。當前是數(shù)字時代，監(jiān)管光伏扶貧可以引入能源互聯(lián)網(wǎng)的理念，設(shè)立光伏調(diào)度中心，重點監(jiān)測及時發(fā)電量，形成效率優(yōu)先的約束機制。
“另外，需要注意的是，‘整縣光伏’從本質(zhì)來講是建筑與光伏的結(jié)合，且建筑是基礎(chǔ)。因此，安裝過程中必須充分考慮不同建筑類型和建筑自身情況差異，不能一概而論。在如此大的安裝規(guī)模下，建筑美觀度以及與城鄉(xiāng)建設(shè)整體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性問題也應(yīng)該得到重視，要避免后期加裝破壞城鄉(xiāng)環(huán)境和美觀等問題。”楊崴坦言。
對于“整縣光伏”，尚處于試點方案制訂階段，試點過程中可以積極探索多種模式。張曉斌介紹， 比如政府與企業(yè)合作模式、電力公司主導(dǎo)模式、電網(wǎng)企業(yè)主導(dǎo)模式、光伏企業(yè)主導(dǎo)模式等等?？梢赃x擇一批有實力、有經(jīng)驗、有社會責任感的大型光伏企業(yè)、電力公司、電網(wǎng)企業(yè)，以縣域行政區(qū)劃為單位， 統(tǒng)一規(guī)劃管理，統(tǒng)一包干實施，以確保項目建設(shè)質(zhì)量和后期運維，有效防止產(chǎn)業(yè)中斷、爛尾風(fēng)險。但規(guī)劃發(fā)展必須與市場發(fā)展相結(jié)合，規(guī)劃之外的市場可以交由民營企業(yè)做市場化開發(fā)，留下市場空間。建議各省也需要盡快出臺關(guān)于分布式光伏整縣推進試點項目的規(guī)范標準。
原標題：戰(zhàn)略 | “整縣光伏”激活鄉(xiāng)村振興綠色動能
掃描關(guān)注微信
寧德時代吳凱...
天合光能陳奕...
劉巖: 追光行...
黃震院士：大...