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三、在光伏年度計劃制定和實施中的中央和地方事權邊界不清、相互交叉，是年度計劃無法完成的根本原因？

盡管2014年光伏年度計劃的制定有欠考慮之處，但卻并非盲目之舉，而是自有其政策根據(jù)和目標。首先，由于國家目前對光伏發(fā)電進行補貼 （對光伏電站發(fā)電保證0.9~1.0元/千瓦時的標桿上網電價，對分布式光伏發(fā)電實施0.42元/千瓦時的補貼）。

所以光伏年度計劃總規(guī)模的確定，事實上受到每年能夠拿出多少錢進行光伏發(fā)電補貼的影響，在很大程度上補貼的總額決定了年度光伏計劃的規(guī)模。其次，由于商業(yè)模式相對成熟、盈利空間可期，當前各地光伏電站規(guī)模擴張沖動強烈，但是分布式光伏的發(fā)展尚難如人意，因此國家補貼政策鼓勵的重點更傾向于分布式光伏的發(fā)展。

由于光伏發(fā)電補貼來自可再生能源發(fā)展基金，在目前基金用途緊張的情況下，光伏年度計劃的制定中適當控制光伏發(fā)電補貼的規(guī)模、將之更多地投向目前發(fā)展相對困難的分布式光伏，這樣的政策意圖顯然是無可厚非的。

然而，目前對于光伏發(fā)電項目的審批權已經下放至省級政府，各省對于如何發(fā)展光伏，也有自身的考慮。尤其是一些光伏資源良好的省份，將光伏發(fā)電尤其是光伏電站作為本地的重點產業(yè)之一，制定了宏偉的光伏發(fā)展計劃。

一面是中央政府的有限光伏補貼和傾向于分布式光伏的政策，一面是地方政府對光伏發(fā)電項目大干快上的積極扶持和光伏電站的迅猛發(fā)展，由此產生了難以協(xié)調的矛盾，也帶來了光伏年度計劃的政策意圖和實際執(zhí)行的明顯差異。

從表面上看，光伏年度計劃制定和實施中的嚴重脫節(jié)是因為計劃的結構不合理；從根本上看，是源于中央和地方事權混淆。一方面，對于中央補貼范圍內的年度光伏計劃規(guī)模和結構怎樣確定、如何分配，理論上屬于中央的事權，應由中央決策。另一方面，地方政府對于如何發(fā)展本地的光伏發(fā)電項目也有責任，事實上項目的具體審批也在地方進行。由此可見，同一個光伏項目，中央和地方都有決策權限，雙方的事權交叉在一起難以合理進行區(qū)分，導致的結果是中央的計劃和政策意圖難以落實，而地方的項目又無法及時得到相應的補貼和支持。

　四、合理調整中央和地方事權，進一步完善光伏年度計劃的管理，促進光伏發(fā)電產業(yè)的健康發(fā)展

第一，根據(jù)影響力和重要程度，區(qū)分重要項目和一般項目。中央貫徹“管少管好”的調整原則，收縮管理范圍，只針對重要光伏發(fā)電項目（如大型電站基地），上收審批權并負責相應的補貼發(fā)放。

第二，地方政府負責一般項目的管理和補貼發(fā)放。地方政府獲得一般性項目的全面管轄權，包括相關補貼的管理、增加。

第三，將光伏年度計劃的目標區(qū)分為“涉及重點項目的指令性目標”和“涉及一般項目的預期性目標”。前者由中央決定，后者由地方決定并上報中央匯總。

第四，重點光伏發(fā)電項目的配套電網建設由中央和電網公司保證，一般光伏發(fā)電項目的配套電網建設在中央支持下，由地方和電網共同協(xié)商解決。

第五，調整2014年光伏年度計劃結構，上調光伏電站額度，將其分派到相應省份。根據(jù)實地調研發(fā)現(xiàn)，一些省份光伏電站今年實際的建設規(guī)模大大高于原定年度計劃所分配到的額度。增加2014年計劃中的電站額度并分解到相應省份，既有利于年度計劃的實現(xiàn)，也有助于地方光伏的發(fā)展。