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光伏項目用地方式具有一定特殊性，西南電力設(shè)計院有限公司法律部從項目用地的基本原則、違法用地的后果等方面對光伏項目用地的相關(guān)問題進行了分析。

項目用地的基本原則

光伏發(fā)電項目作為基礎(chǔ)設(shè)施項目，應(yīng)當遵守《土地管理法》規(guī)定的基本用地原則。根據(jù)《土地管理法》第4條：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。”

光伏項目用地可以分為以下4類：

1. 升壓站、綜合樓應(yīng)當按建設(shè)用地進行管理；

2. 光伏陣列、檢修道路等用地不改變原用地性質(zhì)的，可通過租賃方式解決用地；

3. 進場道路、外送線路用地，嚴格而言均應(yīng)符合建設(shè)用地的要求，不過實踐中亦存在利用農(nóng)村道路或其他現(xiàn)有道路，或通過“以償代征”的方式解決相關(guān)用地；

4. 如果項目用地涉及林地、草地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護區(qū)等各類特殊用地的，還需先行履行相應(yīng)的審批手續(xù)。

項目用地具體方式

一、光伏陣列用地

承包或租賃用地的基本要求：《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）（以下簡稱“5號文”）規(guī)定，光伏發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得。

《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號）（以下簡稱“8號文”）又進一步明確了：光伏復(fù)合項目場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

因此，對光伏項目而言，若涉及農(nóng)用地承包或租賃的，應(yīng)首先對項目性質(zhì)進行認定，確保該項目為光伏復(fù)合項目，且已體現(xiàn)于備案文件上。

部分地區(qū)（如寧夏）還明文要求光伏復(fù)合項目必須編制土地復(fù)合利用方案，并于項目所在地發(fā)改、自然資源部門報備。同時，光伏復(fù)合項目應(yīng)當在運營中對農(nóng)用地進行返租或通過其他方式保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免項目所涉農(nóng)用地拋、撂荒。

承包或租賃用地的具體方式

直接發(fā)包：即由村集體直接向項目投資方進行發(fā)包。該種情形下，項目公司需要對土地的所有權(quán)人進行核實，確保與適格發(fā)包方簽訂《土地承包合同》。在村集體進行發(fā)包時需確保其對所涉土地有完整的發(fā)包權(quán)利。避免僅與當?shù)卣蚱渌幌碛型恋貦?quán)利的主體簽署承包合同，導(dǎo)致合同無效。

同時，還需要根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第52條的規(guī)定，要求發(fā)包方履行相應(yīng)的民主決策程序，取得村民會議成員或村民代表2/3以上同意，并明確表示放棄優(yōu)先權(quán)。否則，未經(jīng)民主決策程序?qū)ν獍l(fā)包的，《土地承包合同》存在無效的風(fēng)險。

租賃（轉(zhuǎn)包）方式

當項目土地已被村集體發(fā)包給集體內(nèi)的村民或單位時，項目投資方可以僅通過租賃的方式取得項目土地的經(jīng)營權(quán)。

對于租賃方式，項目公司應(yīng)確定適格的土地承包人并與之簽署相關(guān)協(xié)議。若涉及的主體較多，可考慮由土地承包人授權(quán)村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。項目公司應(yīng)對承包人出具的書面委托進行核查，包括委托事項、權(quán)限、期限、承包人簽名與蓋章等。若承包人系將轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)而得的土地再流轉(zhuǎn)的，還應(yīng)要求其取得原承包方的同意。

在簽訂土地租賃合同過程中，還應(yīng)注意合同約定的租賃期限不應(yīng)長于20年，根據(jù)《民法典》第705條：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的,超過部分無效。”

二、進場道路、送出線路的用地

進場道路的用地要求與風(fēng)險：就進場與檢修道路而言，大體可以分為場內(nèi)與場外兩部分，場內(nèi)道路還包含光伏方陣場內(nèi)道路和其他場內(nèi)道路。道路所處的位置不同，用地規(guī)則也不同。

一般而言，場內(nèi)及進場用地的分類管理如下圖：


光伏方陣場內(nèi)道路屬于光伏方陣用地：根據(jù)《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》第3.1項“光伏方陣用地包括組件用地、逆變器室及箱變用地、方陣場內(nèi)道路用地等。”光伏方陣場內(nèi)道路屬于光伏方陣用地。因此，光伏方陣場內(nèi)道路應(yīng)適用光伏方陣用地的規(guī)定。

光伏方陣外的其他場內(nèi)道路應(yīng)按照項目性質(zhì)區(qū)分管理：根據(jù)“8號文”規(guī)定，對于普通項目而言，光伏陣列區(qū)以外的道路原則上均應(yīng)當按照建設(shè)用地管理并辦理相關(guān)的手續(xù)，而光伏扶貧項目與光伏復(fù)合項目場內(nèi)道路可按農(nóng)村道路用地管理。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定，農(nóng)村道路屬于農(nóng)用地，故無須另行辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

進場道路盡量使用原有農(nóng)村道路，合作共建時需關(guān)注道路性質(zhì)：根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》等規(guī)定，光伏項目的進場道路、運營期檢修道路等嚴格來說應(yīng)為永久用地，需要按照建設(shè)用地進行管理。不過，實踐中大多采用租用、共用農(nóng)村道路、防火通道等方式。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定，使用原有農(nóng)村道路時，僅需支付相對應(yīng)的使用費。但應(yīng)注意核查農(nóng)村道路手續(xù)是否完備，簽訂道路使用協(xié)議的主體是否享有權(quán)利等。

如項目進場道路采用新建道路的方式，則首先需要明確道路的性質(zhì)。若為農(nóng)村道路，其權(quán)利主體通常為村集體，項目公司應(yīng)當與村集體簽署合作共建協(xié)議，并按照《國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》的要求辦理備案手續(xù)。若為農(nóng)村公路，則權(quán)利主體一般為鄉(xiāng)政府或縣級政府交通局，項目公司應(yīng)與其簽署合作共建協(xié)議，并及時核查農(nóng)村公路項目的審批文件和權(quán)屬資料。

送出線路的用地要求與風(fēng)險：根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》等規(guī)定，光伏項目送出線路桿塔基礎(chǔ)用地為永久用地，應(yīng)按照建設(shè)用地管理，其面積按基礎(chǔ)外輪廓尺寸計算。

不過，由于光伏輸電項目存在一定的公益屬性，因此各地可能還存在相關(guān)規(guī)定，明確項目可采用“以償代征”的方式取得項目用地，即對于桿、塔基礎(chǔ)占用的土地不再實行征地，而由項目公司對土地權(quán)利人給予一次性經(jīng)濟補償，從而豁免征地流程。例如《甘肅省電網(wǎng)建設(shè)與保護條例》《江蘇省電力條例》等地方性法規(guī)均有類似規(guī)定。

但采用此種模式的前提是項目當?shù)貙Υ擞忻魑囊?guī)定，或相關(guān)部門予以書面確認或批復(fù)。

三、涉及敏感區(qū)域的用地

對于林地或草地，根據(jù)《森林法》《草原法》《草原征占用審核審批管理規(guī)范》等有關(guān)規(guī)定，光伏項目涉及林、草地的，均應(yīng)先取得相關(guān)行政主管部門核發(fā)的審核同意書，再向國土部門提出用地申請。未辦理相關(guān)手續(xù)的，需承擔相應(yīng)責(zé)任。

對于其他敏感區(qū)域進行建設(shè)的，國家還專門出臺了相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范。根據(jù)《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，各類自然保護區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，為光伏電站禁止建設(shè)區(qū)域。

違法用地的主要后果

民事索賠

對于未批先建、擅自占用他人土地、超出批準范圍進行開發(fā)建設(shè)、與不享有權(quán)利的主體簽署用地協(xié)議等情況的可能造成侵權(quán)。常見的例如在使用集體用地時未與村集體進行協(xié)商，而直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽署用地協(xié)議。該種情況下項目公司可能涉及因征地補償而引發(fā)的次生訴訟，即土地權(quán)利人在與地方政府就征地補償事宜產(chǎn)生爭議時，轉(zhuǎn)而向項目公司提出訴訟主張。

行政處罰

根據(jù)法律規(guī)定，非法占用土地的，可由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。同時，還可以根據(jù)情況并處沒收項目資產(chǎn)、罰款等行政處罰。

違法用地情節(jié)較為惡劣的，項目所在地市、縣的國土資源主管部門還有權(quán)將情況通知同級能源主管部門，并逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領(lǐng)域失信主體名單，組織實施聯(lián)合懲戒，可能影響后續(xù)投資。

刑事處罰

對于“數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的”特別嚴重的違法用地行為的，項目公司、項目公司負責(zé)人還可能涉嫌《刑法》第342條規(guī)定的非法占用農(nóng)用地罪。

結(jié)語：在項目建設(shè)過程中，應(yīng)對用地問題引起足夠的重視，密切關(guān)注項目相關(guān)手續(xù)的辦理情況，避免發(fā)生違法、違規(guī)用地的情形。 

原標題：光伏項目陣列用地、進場道路、送出線路以及敏感用地等問題解析