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近日，四川瀘定縣發(fā)生6.8級地震，震時和震后頻發(fā)的滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害，不但給當(dāng)?shù)鼐用竦纳拓敭a(chǎn)帶來了巨大損失，也給正在進(jìn)行的救援工作制造了極高的困難。中國是世界上突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，自然資源部在2019年公布全國現(xiàn)有地質(zhì)災(zāi)害隱患點28.8萬余處，受技術(shù)等因素影響還有大量隱患尚未查明。森林生態(tài)系統(tǒng)，特別是天然林，在防止或減輕次生地質(zhì)災(zāi)害方面，可以起到重要且不可替代的作用。然而目前，這些森林賴以依存的林地卻常常受到違法違規(guī)占用。

距離這次震中直線距離不到100公里，位于雅安海子山山頂?shù)纳挚叼B(yǎng)項目，就在今年年初爆出征占用天然林林地、破壞天然濕地等違法違規(guī)問題。在剛過去的8月，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T表示，目前關(guān)于海子山濕地的處理和修復(fù)工作已經(jīng)完成，違法整改查處已到位——然而，該項目征占用的400多畝天然林卻難以輕易恢復(fù)。

近年來，隨著多項嚴(yán)格的法律法規(guī)出臺和實施，中國圍繞森林保護(hù)的舉措日益完善。但如同上述海子山的案例所示，森林保護(hù)和恢復(fù)需要土地，人類的各種活動也需要土地，沖突難以避免，違法違規(guī)占用林地成為目前森林保護(hù)的主要挑戰(zhàn)之一。目前，許多多山省份的易利用土地已被人類活動開發(fā)殆盡，一些開發(fā)商的目光瞄向了生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的林地。這種與林爭地的開發(fā)行為已經(jīng)造成了許多違法違規(guī)的現(xiàn)象。對此，林地使用相關(guān)法律法規(guī)需要進(jìn)一步完善，以預(yù)防破壞行為的繼續(xù)發(fā)生，同時要對過去違法違規(guī)占用林地導(dǎo)致的破壞進(jìn)行科學(xué)和合理恢復(fù)，確保綠水青山的持續(xù)和國家的生態(tài)安全。

新業(yè)態(tài)開發(fā)破環(huán)林地

近年來，以森林康養(yǎng)為名違法違規(guī)占用林地的案例屢見不鮮。這些康養(yǎng)項目往往選擇森林覆蓋率高、自然環(huán)境較好的山區(qū)或山地進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，但這些地區(qū)并沒有充足的空閑土地可供建設(shè)使用，因此征占用林地成為開發(fā)商獲取土地的主要手段。

同時，為了保證項目規(guī)模和收益，企業(yè)往往利用一些違法違規(guī)手段。如位于貴州省赤水市天鵝堡的天島湖森林旅游康養(yǎng)項目，該項目通過化整為零的方式非法大范圍征占用重點防護(hù)林，用于開發(fā)房地產(chǎn)，造成國家公益林大面積損毀，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。無獨有偶，中央環(huán)保督察組在2021年云南省昆明滇池南岸發(fā)現(xiàn)有企業(yè)在滇池保護(hù)區(qū)內(nèi)非法侵占保護(hù)區(qū)，以康養(yǎng)的名義進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，導(dǎo)致長腰山的林地全部變成水泥地，生態(tài)涵養(yǎng)功能基本喪失。在國家林業(yè)和草原局貫徹落實中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋問題的整改方案中，中央環(huán)保督查組明確指出原國家林業(yè)局在2015年的政策中留下了口子，放松了分批審批使用林地的要求，導(dǎo)致一些地方違規(guī)拆分審批，大肆開發(fā)占用林地的問題長期得不到糾正，甚至更加嚴(yán)重。

與此同時，風(fēng)電和光伏等新能源產(chǎn)業(yè)近年來在國內(nèi)迅速發(fā)展，相關(guān)項目非法占用林地，造成生態(tài)破壞的情況也時有發(fā)生。光伏設(shè)備需要占用大量土地鋪設(shè)光伏板，于是一些覆蓋度較低的灌木林地被視作可以優(yōu)先選擇的荒山荒坡而被砍伐占用——事實上，這些行為屬于改變了林地原有性質(zhì)的違法違規(guī)操作。

2021年7月，經(jīng)中央環(huán)保督察組調(diào)查，湖南省邵陽市為引進(jìn)吉電長樂光伏項目，在尚未取得行政許可的情況下，主動協(xié)調(diào)調(diào)整區(qū)域用地規(guī)劃，默許企業(yè)毀林占地。2019年，陜西省榆林也曾爆出華能公司100兆瓦光伏項目毀林的問題。

相對于光伏，風(fēng)電對森林和林地的影響有所區(qū)別。陸上風(fēng)電場建設(shè)主要選址在地勢較高的山脊和山崗，這些地方是山地生態(tài)系統(tǒng)重要的分水嶺，也是生態(tài)系統(tǒng)最脆弱的地方。早在2015年，華能在云南省建設(shè)馬耳山鳳華山風(fēng)電場、馬廠風(fēng)電場項目中，均不同程度存在“少批多占、未批先占、異地占用林地”等違法行為，相關(guān)責(zé)任人被偵查起訴。

政策漏洞亟待修補

過去幾年，各種非法占用林地問題頻發(fā)，與林業(yè)相關(guān)政策仍需完善以及時間上的滯后性都有直接關(guān)系。通過對相關(guān)法律法規(guī)以及政策的梳理，三個可能促使非法占用林地的關(guān)鍵點逐漸浮現(xiàn)出來。

首先，過去的林地使用政策中留下了將同一建設(shè)項目分批分段審批的漏洞，使得企業(yè)和地方政府有違法違規(guī)操作的空間。

目前關(guān)于中國林地使用的法律法規(guī)中，《中華人民共和國森林法實施條例》第16條中明確指出：占用或者征收、征用防護(hù)林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核。本文案例中，大面積非法占用的林地總面積均超過了法律規(guī)定，但是相關(guān)企業(yè)和地方職能部門通過將其分化成低于規(guī)定面積的小塊申報并自行批準(zhǔn)，從根本上繞開了法律規(guī)定，造成了極大的破壞。

而在2015年頒布的《建設(shè)項目使用林地審核審批辦法》中，雖然強(qiáng)調(diào)了禁止化整為零審批，卻留下了可以分期或者分段審批的口子，使其仍有有漏洞可鉆。

值得注意的是，2021年國家林草局在上述法律法規(guī)的基礎(chǔ)上更新了兩條關(guān)于建設(shè)項目使用林地的政策規(guī)定，《國家林業(yè)和草原局公告（2021年第2號）》中提出，將上述規(guī)定審核權(quán)限為國家林業(yè)和草原局的（占用東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)林地的除外），委托各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)林業(yè)和草原主管部門實施，為期兩年。雖然審批層級降低，但是在公告中提出要嚴(yán)格審批涉及以國家級公益林為代表的一系列保護(hù)地區(qū)內(nèi)的林地占用。在同年9月，國家林草局頒布的《建設(shè)項目使用林地審核審批管理規(guī)范》中又明確指出，只有國家和省級重點公路、鐵路和大型水利工程才可以分期、分段辦理使用林地審核手續(xù)。這些新政策對將來的林地保護(hù)是否更為有效，仍需實踐檢驗。

其次，目前的林地使用政策對以房地產(chǎn)開發(fā)為主的一般性建設(shè)項目的定義不明確，保護(hù)要求過低。

上述林地使用審批辦法對不同保護(hù)等級的林地使用范圍做了規(guī)定和限制，其中“符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)項目和符合鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)項目，可以使用Ⅱ級及其以下保護(hù)林地”。林地保護(hù)級別的劃定由縣一級政府依據(jù)2011年頒布的林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《縣級林地保護(hù)利用規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范》來實施。該規(guī)范明確指出，對于II級保護(hù)林地，“除必要的工程建設(shè)占用外，不得以其他任何方式改變林地用途，禁止建設(shè)工程占用森林，其他地類嚴(yán)格控制。”

對比保護(hù)級別的劃分標(biāo)準(zhǔn)以及建設(shè)項目使用林地的限定，就引出了兩個核心問題：一方面，符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)項目和符合鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)項目是否屬于“必要的工程建設(shè)”？另外一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)項目可以使用II級保護(hù)林地這個要求是否過低？從上述以森林康養(yǎng)為名義的房地產(chǎn)開發(fā)例子來看，答案顯而易見，很多一般性建設(shè)項目借著這些不甚明確的條款漏洞，對林地進(jìn)行了違法違規(guī)占用，改變了林地用途，從而造成了巨大的生態(tài)損失。

生態(tài)紅線也應(yīng)成為開發(fā)紅線

最后，規(guī)范光伏風(fēng)電使用林地的相關(guān)政策法規(guī)未將生態(tài)保護(hù)紅線統(tǒng)一納入，需要進(jìn)一步修訂升級。

隨著光伏風(fēng)電占用林地的問題不斷涌現(xiàn)，國家林業(yè)局在2015年和2019年分別發(fā)出關(guān)于光伏和風(fēng)電使用林地的通知，但由于種種原因，生態(tài)保護(hù)紅線這個占全國國土面積約30%的重大保護(hù)范圍并沒有納入這些規(guī)范性文件，其范圍內(nèi)的林地仍然面臨著被占用的威脅。

在一些地方政策中，這一漏洞得到了具體的規(guī)定和管理，如內(nèi)蒙古在今年1月出臺的《關(guān)于支持和規(guī)范風(fēng)電光伏發(fā)電項目用地有關(guān)事項的通知》中明確指出，“除國家重大戰(zhàn)略項目外，新建風(fēng)電光伏項目應(yīng)避讓生態(tài)保護(hù)紅線，保留在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的已建成風(fēng)光項目不得擴(kuò)大規(guī)模。”天津頒布的《關(guān)于支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃用地管理意見的通知》中，明確表示光伏項目選址嚴(yán)禁在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)布局。森林大省云南，在2021年底發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范光伏復(fù)合項目使用林草地有關(guān)事項的通知》中，也明確規(guī)定光伏復(fù)合項目禁止在各類自然保護(hù)地、天然林保護(hù)重點區(qū)域以及生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)建設(shè)。

值得慶幸的是，今年8月自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局共同頒布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》中規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)零星分布的已有水電、風(fēng)電、光伏、海洋能設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行管理，嚴(yán)禁擴(kuò)大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設(shè)單位負(fù)責(zé)做好生態(tài)修復(fù)。但該規(guī)定中仍然沒有明確對生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)新建風(fēng)電和光伏等新能源項目做出具體規(guī)定。目前仍需在全國范圍內(nèi)對風(fēng)光電使用林地規(guī)范進(jìn)行進(jìn)一步的統(tǒng)一和更新。

目前，國家林業(yè)和草原局正在推進(jìn)2020-2035年全國以及各個省市縣的林地保護(hù)利用規(guī)劃，新的縣級林地保護(hù)利用規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程也正在進(jìn)行編寫和審定。我們期待新的政策和規(guī)劃能消除和解決上述問題和漏洞。避免綠水青山通過各種違規(guī)或者違背生態(tài)保護(hù)原則的開發(fā)建設(shè)活動淪為某些企業(yè)的“金山銀山”。同時，目前已經(jīng)發(fā)生破壞的地區(qū)正是急需治理和恢復(fù)的關(guān)鍵區(qū)，應(yīng)督促相關(guān)企業(yè)采用科學(xué)合理的方式對已占用的林地做退出并進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，避免生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，從而保障國家的生態(tài)安全。

原標(biāo)題：森林康養(yǎng)、風(fēng)電光伏開發(fā)：新業(yè)態(tài)的環(huán)境隱患