在歐盟以防止“碳泄漏”為名建立碳邊界調(diào)整機(jī)制(CBAM)之時,美國也在推動制定美國版碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制。不同國別、地區(qū)之間建立與國內(nèi)碳市場基本銜接的碳關(guān)稅,可能成為未來國際貿(mào)易的一個重要組成,全球性的綠色貿(mào)易壁壘正在形成。與歐盟相比,美國版碳關(guān)稅仍處于構(gòu)想階段,基本框架來自于《清潔競爭法》(Clean Competition Act,以下簡稱“CCA”),其基本規(guī)則也與歐盟碳關(guān)稅迥異。
美國版碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制
漸露雛形
今年6月,美國參議員在國會上提出了CCA,通過對國外進(jìn)口商與國內(nèi)生產(chǎn)商超過行業(yè)平均水平的碳排放征收碳稅,以促進(jìn)產(chǎn)品制造商積極應(yīng)對氣候變化,也加強(qiáng)美國企業(yè)在全球市場上的競爭力。CCA一定程度上構(gòu)建了碳關(guān)稅壁壘,被認(rèn)為是美國版碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制(US CBAM)的雛形。但與歐盟碳關(guān)稅相比,CCA在機(jī)制上存在明顯差異:
一是征收標(biāo)準(zhǔn)不同。CCA采用基準(zhǔn)線差值法進(jìn)行碳稅征收,具體而言,即對每個覆蓋的行業(yè)設(shè)置碳排放基準(zhǔn)線,生產(chǎn)者的碳強(qiáng)度超過基準(zhǔn)線的部分需要繳納碳稅。行業(yè)基準(zhǔn)線根據(jù)所覆蓋行業(yè)的平均碳排放強(qiáng)度設(shè)置,2024年基準(zhǔn)線為平均強(qiáng)度的100%,隨后逐年按比例降低,2025-2028年每年下降2.5%,2029年以后每年下降5%。而歐盟對進(jìn)口商品的征稅標(biāo)準(zhǔn)為歐盟碳配額拍賣價格與在原產(chǎn)地已支付的碳成本之間的差額。二者的征收原則存在明顯差異,歐盟力求對CBAM范圍內(nèi)的產(chǎn)品在碳成本繳納方面實現(xiàn)覆蓋,而美國對高出基準(zhǔn)線的碳排放強(qiáng)度施加懲罰,以促進(jìn)企業(yè)減碳。
二是有國別差異。CCA機(jī)制不但適用于進(jìn)口商品,也適用于國內(nèi)生產(chǎn)商,其國別差異體現(xiàn)在國內(nèi)初級產(chǎn)品在出口其他國家時可以退稅,并對國內(nèi)產(chǎn)成品的原材料已支付的碳費用進(jìn)行免稅。而歐盟CBAM僅對歐盟范圍外的進(jìn)口商品進(jìn)行征稅。相對而言,歐盟CBAM機(jī)制具有更強(qiáng)的關(guān)稅壁壘作用,而美國基于強(qiáng)度基準(zhǔn)線的征稅方式構(gòu)建起來的國內(nèi)保護(hù),主要基于美國生產(chǎn)商的碳排放強(qiáng)度平均值低于大多數(shù)國外競爭對手的事實。整體上,美國經(jīng)濟(jì)的碳強(qiáng)度比其貿(mào)易伙伴低近50%。例如,印度碳強(qiáng)度幾乎是美國的4倍。
三是覆蓋行業(yè)不同。CCA機(jī)制啟動時覆蓋行業(yè)較全,但納入產(chǎn)品門檻按包含原材料的總量逐步降低。從2024年起,將覆蓋以下碳密集行業(yè)初級產(chǎn)品:化石燃料、精煉石油產(chǎn)品、石化、肥料、氫、己二酸、水泥、鋼鐵、鋁、玻璃、紙漿和造紙、乙醇等,覆蓋面較歐盟CBAM初期納入行業(yè)更加廣泛。2026年開始,將擴(kuò)大至包含至少500磅(226公斤)覆蓋范圍內(nèi)原材料的進(jìn)口商品。2028年,覆蓋范圍原材料的最低數(shù)量將降至100磅。
四是定價標(biāo)準(zhǔn)不同。美國CCA采用政府定價機(jī)制,碳稅起始價格為55美元/噸,每年將比通貨膨脹率高出5%。而歐盟CBAM價格采用市場定價,與每個日歷周EU-ETS配額的平均拍賣價格保持一致。
五是進(jìn)口商碳強(qiáng)度的計算方式不同。對于數(shù)據(jù)不透明的國家,采用生產(chǎn)國整體經(jīng)濟(jì)的碳強(qiáng)度。對于數(shù)據(jù)透明、可核實的國家,根據(jù)生產(chǎn)國相關(guān)行業(yè)的平均碳強(qiáng)度超過基準(zhǔn)值的部分,進(jìn)口商需提供可核查的碳排放數(shù)據(jù)。對于最不發(fā)達(dá)國家將免收任何稅費。
六是碳稅用途不同。每年稅收收入的75%將為涵蓋行業(yè)提供有競爭力的贈款計劃,進(jìn)一步刺激對減少碳足跡所需的新技術(shù)的投資。其余25%的收入將用于幫助發(fā)展中國家脫碳和實現(xiàn)凈零排放。
三措并舉應(yīng)對
美國碳關(guān)稅挑戰(zhàn)
相對歐盟碳關(guān)稅,美國CCA中的規(guī)則框架顯得不那么咄咄逼人,這與美國當(dāng)前碳市場建設(shè)現(xiàn)狀密切相關(guān)。拜登政府之前,美國對于應(yīng)對氣候變化態(tài)度消極,迄今仍未形成統(tǒng)一的碳市場。當(dāng)前,美國僅形成了兩個地方性碳交易市場,分別是加州交易體系和包含東北部11州的區(qū)域溫室氣體減排行動(RGGI)市場,但這兩個市場在覆蓋行業(yè)、價格水平方面均不統(tǒng)一。
按照歐盟的經(jīng)驗,碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制一般是內(nèi)部碳市場的延伸,以迫使其他出口國接受歐盟的碳定價標(biāo)準(zhǔn)和碳市場規(guī)則。而美國沒有形成統(tǒng)一的碳市場和碳定價,國內(nèi)企業(yè)也沒有普遍承擔(dān)顯性碳成本,在建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制時缺少正當(dāng)性。采用相對碳強(qiáng)度的懲罰性稅收,盡管實現(xiàn)了回避成熟碳市場的效果,但該做法是否有悖WTO的相關(guān)規(guī)則仍有爭議。同時,CCA的征收方式?jīng)]有考慮產(chǎn)品是否在生產(chǎn)國已支付碳成本,所以可能帶來重復(fù)計算等問題。
美國版CBAM提上議程,意味著碳關(guān)稅將成為影響未來國際貿(mào)易的一個重要因素,各國將在爭奪綠色貿(mào)易優(yōu)勢方面展開激烈競爭。對中國的啟示和影響如下:
首先,要繼續(xù)大力推進(jìn)能源綠色轉(zhuǎn)型和可再生能源電力發(fā)展。美國提出的CCA框架盡管國別差異不大,但其能夠形成碳關(guān)稅壁壘的底氣在于美國經(jīng)濟(jì)碳排放強(qiáng)度普遍低于全球貿(mào)易伙伴。美國CCA基于碳排放強(qiáng)度與基準(zhǔn)值差額進(jìn)行征稅,這意味著我國將面臨非常不利的狀況。我國有相當(dāng)一部分碳排放是由能源生產(chǎn)和消費帶來的,實現(xiàn)能源電力綠色轉(zhuǎn)型是必然出路。在以煤為主的國情長期存在的情況下,不斷提升新能源滲透率,加大可再生能源電力替代,促進(jìn)企業(yè)積極使用綠電生產(chǎn),是實現(xiàn)單位產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度下降的長遠(yuǎn)之計。
其次,要完善碳市場建設(shè)。由于美國碳市場機(jī)制不健全,所以美國版CBAM未涉及到有償配額、差額碳成本補齊等問題,對于倒逼其他國家構(gòu)建成熟碳市場(如納入碳市場的行業(yè)擴(kuò)維、引入有償配額、調(diào)控碳價等方面)的壓力不大。但是美國設(shè)計CBAM的困境卻是一個反面教材,帶來的啟發(fā)是:如果我們擁有一個更加健全的碳市場,對于應(yīng)對國際碳關(guān)稅就能形成強(qiáng)大的緩沖能力,也有能力通過構(gòu)建類似機(jī)制形成國際影響力,在全球綠色貿(mào)易中爭奪主導(dǎo)地位。
再次,要建立能與國際互認(rèn)的碳排放監(jiān)測體系。對于數(shù)據(jù)不透明國家,CCA規(guī)則采用生產(chǎn)國整體經(jīng)濟(jì)的碳強(qiáng)度,而歐盟CBAM對于不能提供可核驗數(shù)據(jù)的出口商采用相對較高的缺省值進(jìn)行計算。不論出口美國還是歐盟,如果沒有建立與國際互認(rèn)的碳排放監(jiān)測體系,都將增加國內(nèi)企業(yè)出口時的碳成本。具體到CCA規(guī)則,雖然我國高耗能產(chǎn)業(yè)占比較高,但這并不能說明我國具體行業(yè)和具體產(chǎn)品的碳強(qiáng)度也高于美國。事實上,數(shù)據(jù)顯示,經(jīng)過多年治理,我國工業(yè)領(lǐng)域的很多產(chǎn)品(如水泥、電解鋁、鋼材等),其能耗強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到或接近世界平均水平。建立透明、可核實的排放數(shù)據(jù)體系以及產(chǎn)品碳足跡體系,能為爭取更好的產(chǎn)品碳強(qiáng)度計算方法創(chuàng)造條件。
(作者系中國碳中和五十人論壇特邀研究員。本文轉(zhuǎn)自碳中和五十人論壇官微,原文有刪改)
原標(biāo)題: 警惕美國碳關(guān)稅成綠色貿(mào)易壁壘