雖然光伏新能源產(chǎn)業(yè)噴薄發(fā)展，但由于其自身在前期考察可行性研究階段、設(shè)計準(zhǔn)備和施工許可辦理階段、項目實施建設(shè)和竣工驗收階段等各方面具有不同于火電等傳統(tǒng)能源的自身特點，光伏項目的合規(guī)與否關(guān)乎著整個項目的成敗，光伏項目開發(fā)流程中的合規(guī)問題也是開發(fā)各方以及監(jiān)管機(jī)關(guān)的關(guān)注重點。本文試從新能源光伏項目開發(fā)流程各環(huán)節(jié)中需要注意的法律風(fēng)險及合規(guī)重點展開論述，以助相關(guān)光伏企業(yè)完善合規(guī)管理。
光伏發(fā)電主要分為兩類：分布式的光伏項目（民居屋頂光伏發(fā)電系統(tǒng)）和集中式的光伏電站（大型地面光伏電站）,兩種項目類型開發(fā)流程因項目特點有所不同。
分布式光伏項目開發(fā)流程
分布式光伏項目開發(fā)流程主要包括以下四個部分：開發(fā)、備案、施工和驗收四個階段?？傮w上來說，分布式光伏電站的開發(fā)工作主要遵循“因地制宜、清潔高效、分散布局、就近利用”的十六字方針開展。
（1）開發(fā)階段：這一階段主要負(fù)責(zé)尋找可供安裝的光伏太陽能的場所資源，并初步與業(yè)主溝通考察廠區(qū)屋頂情況、是否有遮擋、是否漏水以及評估修復(fù)難度，考察建筑物的結(jié)構(gòu)形式以及是否需要加固，考察建筑物產(chǎn)權(quán)是否清晰、建筑物使用者和產(chǎn)權(quán)者是否一致，核查房屋是否抵押，考察當(dāng)?shù)氐挠秒娝?、用電特性、用電電價，與業(yè)主達(dá)成初步的合作意愿，確定是發(fā)電自用還是余電上網(wǎng)。
（2）備案階段：主要分為項目備案和發(fā)電項目并網(wǎng)備案。項目備案需要準(zhǔn)備分布式光伏項目申請表、企業(yè)投資項目備案表、固定資產(chǎn)投資項目登記表、項目投資和屋頂材料等向區(qū)縣發(fā)改委進(jìn)行備案。發(fā)電項目并網(wǎng)備案則需要準(zhǔn)備用戶電網(wǎng)相關(guān)資料及系統(tǒng)接入報告、供電局受理并網(wǎng)申請等材料。
（3）施工階段：這一階段合規(guī)風(fēng)險重點在于可研報告編制和立項報告或項目申請報告編制。
（4）驗收階段：電網(wǎng)公司受理并網(wǎng)驗收和調(diào)試申請。業(yè)主和電網(wǎng)簽訂購售電合同和并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議。
大型地面光伏電站開發(fā)流程
大型地面光伏發(fā)電項目的開發(fā)主要分為以下幾個階段：踏勘考察手續(xù)辦理階段、項目設(shè)計和實施建設(shè)階段、竣工驗收階段等。
（1）踏勘考察和前期手續(xù)辦理階段：前期考察主要考察地面、屋面或水面資源，看看是否符合鋪設(shè)太陽能發(fā)電板子的需要，還需要考察周邊環(huán)境如：交通、物質(zhì)采購與租賃、市場勞動力、土地類型、產(chǎn)權(quán)歸屬、地貌特征等，以便估計征地難度施工難度和費用。考察電網(wǎng)情況如：電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、年負(fù)荷量、消耗負(fù)荷的能力、接入電壓等級、接入間隔復(fù)核、送出線路的長度、當(dāng)?shù)仉娏镜恼撸浪憬尤腚娬镜木嚯x和費用，這主要是集中式發(fā)電并網(wǎng)盈利的需要。除了基礎(chǔ)條件的鋪墊，是否建設(shè)電站還需要進(jìn)行可行性研究和得到縣、市、省等三級政府的相關(guān)答復(fù)和批復(fù)意見。前期可行性研究和手續(xù)辦理需要的重點請示和報告文件如下表所示：
光伏發(fā)電項目部分重點文件一覽表
（2）項目設(shè)計和實施建設(shè)階段：獲得開工許可，主要證件包括縣建設(shè)局的施工許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證，縣國土局的土地證。結(jié)合測繪勘測數(shù)據(jù)，編制初步的設(shè)計方案。根據(jù)技術(shù)規(guī)范分專業(yè)繪制結(jié)構(gòu)、電氣等圖紙并依圖施工。
（3）竣工驗收階段：驗收階段需要出具工程質(zhì)檢報告、并網(wǎng)安全性評價報告、技術(shù)監(jiān)督報告、電力公司驗收報告等文件，業(yè)主和電網(wǎng)還需協(xié)商確定《購售電合同》和《調(diào)度協(xié)議》。
光伏項目開發(fā)流程中的合規(guī)管理重點
循跡整個光伏項目的生命周期：初始開發(fā)階段的選址，既需要考慮到物理上的發(fā)電量和成本收益問題，還要考慮到土地性質(zhì)的合規(guī)以及土地能否開工轉(zhuǎn)換問題；施工前各種手續(xù)與支持性文件的取得，既包括與土地有關(guān)相關(guān)證書與批復(fù)，又包括許多與工程建設(shè)環(huán)境影響相關(guān)的報告和評價表；在施工階段，前期的招投標(biāo)合規(guī)風(fēng)險需要規(guī)避，中期的施工工程質(zhì)量保證與程序的合規(guī)，后期工程驗收結(jié)算材料的保存完整；運營過程中的合規(guī)問題主要是和并網(wǎng)調(diào)度和交易碳排放配額獲取額外收益有關(guān)。除了上述共性的問題外，分布式光伏項目獨有的合規(guī)注意要點主要集中在建筑物產(chǎn)權(quán)如屋頂使用權(quán)的權(quán)源以及是否涉及抵押和備案相關(guān)的特殊規(guī)定，法律合規(guī)風(fēng)險主要來源于項目業(yè)主主體法律意識淡薄，發(fā)電并網(wǎng)驗收、申請和格式條款的填寫方面等的風(fēng)險；集中式大型地面光伏電站法律合規(guī)風(fēng)險則主要來源于部分新能源企業(yè)風(fēng)險識別和防范機(jī)制的不夠完善，在整個光伏項目的生命周期中就容易出現(xiàn)各種各樣的合規(guī)問題。通過梳理分布式和集中式光伏項目的開發(fā)流程，我們可以總結(jié)出一些實踐中光伏項目開發(fā)普遍存在的合規(guī)問題，以便在項目開發(fā)、建設(shè)和運營過程中有針對性地進(jìn)行預(yù)防或處理。
項目開發(fā)選址用地合規(guī)
光伏項目用地的選址主要是集中式地面電站需要考慮的問題，這關(guān)乎到整個發(fā)電項目能否落實，是所有建設(shè)工作的核心和關(guān)鍵之所在。項目用地的選址是整個開發(fā)流程的開端，在開發(fā)階段需要重點關(guān)注。一般來說，項目選址主要考慮到以下幾點：
基本情況：地理位置（經(jīng)緯度）、自然條件太陽能資源（日照強(qiáng)度和時長）、周邊情況（污染、遮擋）、交通運輸（是否偏遠(yuǎn)、限高）
氣候條件：溫度、風(fēng)速、降雨量、揚沙天數(shù)、冰雹天數(shù)、雷暴天數(shù)（這些都會影響到發(fā)電量）
地形特點：需要盡量平坦以便于施工、若是山地則需有向南坡面并且坡度不大于25度。
接入條件：便于接入電站。
土地性質(zhì)：不能是基本農(nóng)田或基本林地等不可用地類、未壓覆礦產(chǎn)不涉及軍事文物保護(hù)區(qū)水源地等環(huán)境敏感地、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。
其中基本情況、氣候條件、地形特點和接入條件四個要點是從技術(shù)層面出發(fā)去考慮光伏項目用地的選址，制約的是發(fā)電量的多寡和買賣問題。第五點土地性質(zhì)則是從法律合規(guī)的角度出發(fā)來考慮光伏項目用地的選址。我們要做的就是要保證用地的性質(zhì)符合國家規(guī)范和政策的要求。
（1）土地問題基本規(guī)定-未利用用地和農(nóng)用地
六部委發(fā)布國土資規(guī)〔2015〕5號《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》對于土地的基本問題做了基本的規(guī)定。國土5號文強(qiáng)調(diào)要“加大新供用地保障力度、鼓勵盤活利用現(xiàn)有用地、引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、完善新產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管制度”。其中具體規(guī)定：
使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途（針對未利用用地）
用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，報當(dāng)?shù)乜h級國土資源主管部門備案，其他用地部分應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。（未利用用地可以租賃取得）
占用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不影響種植、養(yǎng)殖等生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)，在年度土地變更調(diào)查時做出標(biāo)注。
據(jù)此可知，若是使用未利用用地建設(shè)光伏項目，既可以通過租賃的方式來獲得用地權(quán)屬，但需履行相關(guān)報批手續(xù)，也可以通過取得未利用用地所有權(quán)并辦理建設(shè)用地審批的方式來解決用地問題。光伏方陣原則上以使用存量的建設(shè)用地為主，使用農(nóng)牧漁等非建設(shè)用地是一般要辦理相關(guān)的轉(zhuǎn)換審批手續(xù)，但是光伏方陣使用農(nóng)用地未影響種植養(yǎng)殖、未破壞耕作層的情況下可不辦理建設(shè)用地審批手續(xù)按照原用地性質(zhì)處理。
（2）光伏復(fù)合項目用地和基本農(nóng)田
國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家能源局、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布國土資規(guī)【2017】8號《關(guān)于促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展用地的意見》，其中規(guī)定：
禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)禁在國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項目。（針對永久基本農(nóng)田）
光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)。（針對農(nóng)用地）
對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
據(jù)此可知永久基本農(nóng)田是光伏項目選址盡量不要觸碰的紅線，盡管依照《土地法》“永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)”，但變更程序和手續(xù)繁瑣且困難，盡量避開永久基本農(nóng)田是選址的最優(yōu)解。另外在光伏復(fù)合項目內(nèi)變電站、運行管理中心、集電線路塔桿、光伏方陣、直埋電纜等不同的建設(shè)設(shè)施的用地性質(zhì)不同，要根據(jù)相關(guān)規(guī)范逐一確定，隸屬建設(shè)用地的需要辦理審批手續(xù)。
（3）基本林地
林業(yè)局發(fā)布《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》，其中規(guī)定：
光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。（禁止使用林地種類）
“林光互補(bǔ)”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。
禁止建設(shè)區(qū)域：各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)。限制建設(shè)區(qū)域：其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域。（禁止限制建設(shè)林地區(qū)域）
另外，《森林法》和《中華人民共和國森林法實施條例》等相關(guān)規(guī)范也對林地的適用做成了規(guī)定。
超出標(biāo)準(zhǔn)需要占用林地修筑供電基礎(chǔ)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
修筑其他工程設(shè)施，需要將林地轉(zhuǎn)為非林業(yè)建設(shè)用地的，必須依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
未經(jīng)審核同意，擅自改變林地用途的，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
據(jù)此可知，若項目涉及到林地，可以選擇采用“林光互補(bǔ)”的模式建設(shè)電站。若是超過相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)則需要將林地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地并辦理審批手續(xù)。實踐中考慮到國家對于林業(yè)保護(hù)的需要以及電站占地面積較大，全部轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地的難度較大成本較高，故最好選擇“林光互補(bǔ)”或“繞開林地”。
（4）自然環(huán)境生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)
2016年國土資源部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》，2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，意見中指出：
生態(tài)紅線包括識別生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的空間分布，涵蓋所有國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)域，以及有必要嚴(yán)格保護(hù)的其他各類保護(hù)地（自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林、草原、濕地、海洋）等。
生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴(yán)禁任意改變用途。
依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行嚴(yán)格保護(hù)，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。
因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。
據(jù)此可知，如光伏發(fā)電項目確系國家重點建設(shè)項目，為了重大國民利益的需要，可以提出調(diào)整生態(tài)紅線的申請，由省政府組織論證并報國務(wù)院批準(zhǔn)。一般而言，基于對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的重點保護(hù)，嚴(yán)禁任意改變用途，因此光伏電站的選址要避開生態(tài)紅線區(qū)域。
建設(shè)前相關(guān)手續(xù)和支持性文件的合規(guī)
光伏項目的開發(fā)需要取得水利、環(huán)保、國土、文物、建設(shè)、林業(yè)等方面的一系列批復(fù)意見和許可文件。在相關(guān)手續(xù)和支持性文件方面所存在的共性合規(guī)風(fēng)險主要包括以下三種情況：1.未完全取得施工前所必備的全部文件。2.取得許可施工的文件部分或全部來源于虛假材料或通過不正規(guī)手段取得。3.通過審批的文件在核準(zhǔn)或備案前已過許可期限，并且在指定期限內(nèi)未重新補(bǔ)辦新的批準(zhǔn)文件。
除了施工許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和土地證等與土地合規(guī)相關(guān)的批準(zhǔn)文件外，水土保持方案的批復(fù)、環(huán)境影響報告表的批復(fù)、防洪評估報告以及地質(zhì)穩(wěn)定性報告等對于電站和建設(shè)也非常重要。
（1）水土保持方案的批復(fù)
根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第五十三條和第五十八條，依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開工建設(shè)的；作出重大變更未經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，可能會被責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦手續(xù)或罰款。根據(jù)情節(jié)的輕重不同，造成水土流失危害的行為構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。據(jù)此可知，在光伏發(fā)電項目規(guī)劃和選址過程中要著重關(guān)注項目區(qū)的水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分和水土保持規(guī)劃，有關(guān)水土保持方案要保證能獲得批準(zhǔn)，避免因“水土保持方案的批復(fù)”的“未批先建”而造成項目的停工停產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)損失。
（2）環(huán)境影響評價的批復(fù)
根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十九條，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條，建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；據(jù)此可知，未取得“環(huán)境影響評價的批復(fù)”即“先行建設(shè)”的后果非常嚴(yán)重，項目停工是必然的，若是項目建設(shè)對環(huán)境造成了重大危害后果，那么整個項目極有可能被要求全部拆除以恢復(fù)原狀。
需要注意的是，除了建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)也會影響著項目開發(fā)的進(jìn)程?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第十五條規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。若是違反了“三同時原則”，第二十三條違反本條例規(guī)定相應(yīng)的法律后果，輕則“責(zé)令限期改正+罰款”，重則“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用或責(zé)令關(guān)閉”。
（3）防洪評估報告
根據(jù)《中華人民共和國防洪法》第三十三條和第五十八條規(guī)定：在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)就洪水對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的影響和建設(shè)項目對防洪可能產(chǎn)生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施。洪水影響評價報告未經(jīng)有關(guān)水行政主管部門審查批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。未編制洪水影響評價報告或未經(jīng)批準(zhǔn)的，會被責(zé)令限期改正或罰款。防洪工程設(shè)施未經(jīng)驗收，建設(shè)項目不得投入生產(chǎn)或者使用。據(jù)此可知，實踐中若光伏項目的用地選址包含城市編制的洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)，那么在進(jìn)行光伏項目開工建設(shè)之前需要編制洪水影響評價報告并獲有關(guān)水行政主管部門審查批準(zhǔn)，否則限期責(zé)令改正的行政處罰會很大程度上影響整個項目的施工進(jìn)度。防洪工程設(shè)施的建設(shè)也要嚴(yán)格按照既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，其驗收達(dá)標(biāo)與否是光伏項目能否開工發(fā)電生產(chǎn)的前提條件之一。另外，各省市根據(jù)自身的水文條件和實際情況，結(jié)合《防洪法》也編制了相應(yīng)的實施《防洪法》辦法或條例，在實際建設(shè)中需要根據(jù)本地區(qū)的建設(shè)要求靈活應(yīng)對。
（4）地質(zhì)穩(wěn)定性報告
根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第十二條和第四十一條規(guī)定：重點水利電力工程等基礎(chǔ)設(shè)施作為地質(zhì)災(zāi)害重點防治區(qū)中的防護(hù)重點。建設(shè)單位未按照規(guī)定對地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害危險性評估的；配套的地質(zhì)災(zāi)害治理工程未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的。國土部門可責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停止生產(chǎn)、施工或者使用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。地質(zhì)災(zāi)害重點防治區(qū)由縣級以上國土資源主管部門會同同級建設(shè)、水利、交通等部門結(jié)合地質(zhì)環(huán)境狀況組織開展本行政區(qū)域的地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查確定。據(jù)此可知，進(jìn)行光伏項目選址時，應(yīng)當(dāng)核查用地是否位于地質(zhì)災(zāi)害重點防治區(qū)。原則上盡量避免在地質(zhì)災(zāi)害重點防治區(qū)開發(fā)光伏項目，若是無法繞開和有較大經(jīng)濟(jì)效益，則應(yīng)當(dāng)重視配套的地質(zhì)災(zāi)害治理工程建設(shè)，保證建設(shè)工程整體上符合地質(zhì)穩(wěn)定的評估要求。
建設(shè)施工相關(guān)的法律合規(guī)
光伏發(fā)電項目一般投資較大，整個項目的工期較長，從項目的前期申請調(diào)研到最終的竣工驗收和結(jié)算，作為建設(shè)工程有一系列的合規(guī)流程需要遵守。
（1）招投標(biāo)風(fēng)險
根據(jù)《中華人民共和國可再生能源法》第十三條規(guī)定：建設(shè)應(yīng)當(dāng)取得行政許可的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目，有多人申請同一項目許可的，應(yīng)當(dāng)依法通過招標(biāo)確定被許可人?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》第八條規(guī)定：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法對工程建設(shè)項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購進(jìn)行招標(biāo)?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四條規(guī)定：任何單位和個人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。實踐中，由于違反招投標(biāo)的有關(guān)規(guī)定可能導(dǎo)致中標(biāo)無效甚至遭受行政乃至刑事處罰。常見的招投標(biāo)合規(guī)風(fēng)險有：1.應(yīng)招標(biāo)而不招標(biāo)，化整為零招標(biāo)等規(guī)避招標(biāo)的會導(dǎo)致罰款、暫停項目執(zhí)行或者暫停資金撥付。2.串通投標(biāo)、行賄中標(biāo)，以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)的，中標(biāo)無效并處以罰款和沒收違法所得。情節(jié)嚴(yán)重可取消投標(biāo)資格并公告。3.招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同，中標(biāo)人不按照與招標(biāo)人訂立的合同履行義務(wù)，需要承擔(dān)被責(zé)令改正或罰款等法律責(zé)任。
（2）工程管理和施工合規(guī)
根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第六條和第五條的規(guī)定：從事建設(shè)工程活動，必須嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，堅持先勘察、后設(shè)計、再施工的原則。國家鼓勵采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方法，提高建設(shè)工程質(zhì)量。根據(jù)《中華人民共和國建筑法》第三條和第五十四條規(guī)定：建筑活動應(yīng)當(dāng)確保建筑工程質(zhì)量和安全，符合國家的建筑工程安全標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)單位不得以任何理由，要求建筑設(shè)計單位或者建筑施工企業(yè)在工程設(shè)計或者施工作業(yè)中，違反法律、行政法規(guī)和建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)，降低工程質(zhì)量。據(jù)此可知，光伏項目工程管理施工需要合乎法律規(guī)范，遵守一定的程序和要求以保證工程質(zhì)量，然而實踐中由于“暗箱操作”或“陰陽合同”等使得工程會存在一定數(shù)量的法律風(fēng)險，常見的工程管理和施工合規(guī)風(fēng)險有：1.超越資質(zhì)等級或以他人名義承攬工程、違法全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人、肢解分包、以分包名義肢解轉(zhuǎn)包2.要求領(lǐng)取施工許可證之日起三個月內(nèi)開工，但是其他文件不齊全導(dǎo)致延期而又未申請延期的，導(dǎo)致施工許可證廢止。3.施工單位為了降低成本使用不合格建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備。導(dǎo)致建筑工程出現(xiàn)質(zhì)量事故或存在質(zhì)量缺陷。情節(jié)輕的：責(zé)令改正+罰款。情節(jié)重的：責(zé)令停業(yè)整頓或降低資質(zhì)等級甚至吊銷資質(zhì)證書。若情節(jié)過于嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的還會涉及到刑事上的處罰。
（3）建設(shè)工程驗收和結(jié)算合規(guī)
根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十五條規(guī)定：建設(shè)工程未經(jīng)核實或者經(jīng)核實不符合規(guī)劃條件的，建設(shè)單位不得組織竣工驗收。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在竣工驗收后六個月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送有關(guān)竣工驗收資料。根據(jù)《中華人民共和國建筑法》第六十一條規(guī)定：交付竣工驗收的建筑工程，必須符合規(guī)定的建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有完整的工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)資料和經(jīng)簽署的工程保修書，并具備國家規(guī)定的其他竣工條件。據(jù)此可知，光伏發(fā)電項目的建筑工程竣工經(jīng)驗收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。絕不可“未驗先用”。“未驗先用”會被責(zé)令停產(chǎn)+罰款，經(jīng)驗收合格未報送相關(guān)資料備案并且逾期不補(bǔ)報的也會被處一萬元以上五萬元以下的罰款。另外，除了主體建筑工程的驗收，在光伏發(fā)電項目開發(fā)流程中，驗收還包括和電網(wǎng)簽訂購售電合同和并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議。在整體工程完工后要注意及時溝通并確定購售電和并網(wǎng)調(diào)度的相關(guān)事宜。
運營過程中相關(guān)問題合規(guī)
（1）碳排放配額交易合規(guī)
光伏發(fā)電項目的投資人可以根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，通過掛牌交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、定價點選、定價轉(zhuǎn)讓（此處參照各地不同規(guī)定）等方式交易碳排放權(quán)，從而獲得發(fā)電效益以外其他收益。
法律依據(jù)：《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第二十二條碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)通過全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)進(jìn)行，可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價或者其他符合規(guī)定的方式。全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)環(huán)境部有關(guān)規(guī)定，采取有效措施，發(fā)揮全國碳排放權(quán)交易市場引導(dǎo)溫室氣體減排的作用，防止過度投機(jī)的交易行為，維護(hù)市場健康發(fā)展。《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》第一條：在發(fā)電行業(yè)（含熱電聯(lián)產(chǎn)，下同）率先啟動全國碳排放交易體系，逐步擴(kuò)大參與碳市場的行業(yè)范圍，增加交易品種，不斷完善碳市場。
（2）并網(wǎng)發(fā)電合規(guī)
不論是分布式光伏發(fā)電項目還是集中式光伏發(fā)電項目，最后的驗收階段為了確保發(fā)電的安全和后續(xù)的電力商品順利交易，都要進(jìn)行涉網(wǎng)實驗，申請并網(wǎng)調(diào)試并簽署購售電協(xié)議。
法律依據(jù)：《電力并網(wǎng)運行管理規(guī)定》第七條：并網(wǎng)主體應(yīng)與電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)平等互利、協(xié)商一致和確保電力系統(tǒng)安全運行的原則，參照國家有關(guān)部門制訂的《并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議》《購售電合同》等示范文本及時簽訂并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議和購售電合同，無協(xié)議（合同）不得并網(wǎng)運行。
分布式光伏項目開發(fā)管理中的合規(guī)風(fēng)險
《國家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》第二條定義分布式光伏發(fā)電是指在用戶所在場地或附近建設(shè)運行，以用戶側(cè)自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的光伏發(fā)電設(shè)施。分布式光伏發(fā)電較集中式光伏電站具有“小而散”的特點，上述四點的合規(guī)風(fēng)險主要是從集中式光伏電站式的角度闡述的，相較于集中式光伏電站式，分布式光伏電站在其自身的投資建設(shè)中也有獨有的合規(guī)風(fēng)險需要注意。
（1）建筑物產(chǎn)權(quán)合規(guī)風(fēng)險
一般來說，投資方取得業(yè)主屋頂經(jīng)營權(quán)主要有兩種模式：租賃模式（租賃業(yè)主屋頂鋪設(shè)光伏電板，發(fā)電上網(wǎng)，價格按照實時電價收?。┖蜔o償使用模式（能源管理模式EMC，免費取得業(yè)主屋頂，電站發(fā)電供業(yè)主使用，電價九折）。
針對租賃形式取得的屋頂使用權(quán)存在以下合規(guī)風(fēng)險：
屋頂租賃合同無效
租期最長不超過20年，超過部分無效。法律依據(jù)：《中華人民共和國民法典》第七百零五條 租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期限屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同；但是，約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年。
租期超臨時建筑使用期，超過部分無效。法律依據(jù)：《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第三條第二款規(guī)定，租賃期限超過臨時建筑的使用期限，超過部分無效。但在一審法庭辯論終結(jié)前經(jīng)主管部門批準(zhǔn)延長使用期限的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定延長使用期限內(nèi)的租賃期間有效。
因建設(shè)工程規(guī)劃許可證瑕疵致使合同無效。法律依據(jù)：《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋(2020修正)》第二條出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。
臨時建筑批準(zhǔn)手續(xù)存在瑕疵。法律依據(jù)：《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋(2020修正)》第三條出租人就未經(jīng)批準(zhǔn)或者未按照批準(zhǔn)內(nèi)容建設(shè)的臨時建筑，與承租人訂立的租賃合同無效。
房屋未經(jīng)竣工驗收合格。法律依據(jù)：《中華人民共和國建筑法》第六十一條：建筑工程竣工經(jīng)驗收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。
2. 房屋有在先的抵押或被查封
物權(quán)變動不影響合同效力。
先押后租，先封后租，可能導(dǎo)致租賃合同履行不能，此處存在合規(guī)風(fēng)險。由于抵押或者查封行為發(fā)生在租賃行為之前，“買賣不破租賃”的原則此時將不能適用。承租人與出租人之間的租賃合同由于合同的相對性原則對抵押權(quán)人或查封人不具有法律上的拘束力，光伏項目的投資方即承租人只能就租賃合同向原房屋所有權(quán)人即出租人主張違約責(zé)任。法律依據(jù)：《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干題的解釋（2020修正）》第十四條：租賃房屋在承租人按照租賃合同占有期限內(nèi)發(fā)生所有權(quán)變動，承租人請求房屋受讓人繼續(xù)履行原租賃合同的，人民法院應(yīng)予支持。但租賃房屋具有下列情形或者當(dāng)事人另有約定的除外：（一）房屋在出租前已設(shè)立抵押權(quán)，因抵押權(quán)人實現(xiàn)抵押權(quán)發(fā)生所有權(quán)變動的；（二）房屋在出租前已被人民法院依法查封的。
3. 租賃合同登記備案防范可能糾紛
將簽訂的合同登記備案雖然不影響合同效力，但是當(dāng)存在“一房數(shù)租”的情況時可以防止不必要的糾紛，從根源上杜絕合法權(quán)益被侵害的可能。法律依據(jù)：《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋（2020修正）》第五條：出租人就同一房屋訂立數(shù)份租賃合同，在合同均有效的情況下，承租人均主張履行合同的，人民法院按照下列順序確定履行合同的承租人：（一）已經(jīng)合法占有租賃房屋的；（二）已經(jīng)辦理登記備案手續(xù)的；（三）合同成立在先的。不能取得租賃房屋的承租人請求解除合同、賠償損失的，依照民法典的有關(guān)規(guī)定處理。
針對無償使用形式取得的屋頂使用權(quán)存在以下合規(guī)風(fēng)險：房屋所有權(quán)人違約。
房屋所有權(quán)人對其物權(quán)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。房屋使用期限沒有限制，但是物權(quán)變動后所有權(quán)人發(fā)生變更，而合同具有相對性。物權(quán)變更后，投資方的無償使用權(quán)得不到保障，并且不存在同等條件下的優(yōu)先承租權(quán)。如房屋所有權(quán)人違約的，項目投資人可追究其違約責(zé)任。法律依據(jù)：《中華人民共和國民法典》第二百四十條：所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。《中華人民共和國民法典》第五百七十七條：當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。
針對可能的違約情形，建議簽訂地役權(quán)合同并登記。通過將債權(quán)轉(zhuǎn)換成物權(quán)可以加強(qiáng)對這種無償使用屋頂狀態(tài)的保護(hù)。并且經(jīng)登記后的地役權(quán)還可對抗善意第三人，消除了后期因地役權(quán)合同訂立先后問題而發(fā)生的糾紛的可能性。法律依據(jù)：《中華人民共和國民法典》第三百七十四條：地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時設(shè)立。當(dāng)事人要求登記的，可以向登記機(jī)構(gòu)申請地役權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。
（2）備案相關(guān)合規(guī)風(fēng)險
1. 備案項目要合乎本地區(qū)本年度計劃方案，備案后要及時開展工作。但分布式光伏項目的備案項目可以盡可能的簡化。
法律依據(jù)：《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第十條：省級以下能源主管部門依據(jù)國務(wù)院投資項目管理規(guī)定和國務(wù)院能源主管部門下達(dá)的本地區(qū)分布式光伏發(fā)電的年度指導(dǎo)規(guī)模指標(biāo)，對分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理，具體備案辦法由省級人民政府制定。第十一條：項目備案工作應(yīng)根據(jù)分布式光伏發(fā)電項目特點盡可能簡化程序，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、水土保持、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估及社會風(fēng)險評估等支持性文件?！豆夥娬卷椖抗芾頃盒修k法》第十五條：光伏電站完成項目備案后，應(yīng)抓緊落實各項建設(shè)條件，在辦理法律法規(guī)要求的其他相關(guān)建設(shè)手續(xù)后及時開工建設(shè)，并與電網(wǎng)企業(yè)做好配套電力送出工程的銜接。
2. 備案文件禁止買賣，備案信息變更的要及時更新
法律依據(jù)：《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運行管理工作的通知》第六條：禁止買賣項目備案文件及相關(guān)權(quán)益，已辦理備案手續(xù)的光伏電站項目，如果投資主體發(fā)生重大變化，應(yīng)當(dāng)重新備案?！镀髽I(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》第十四條：已備案項目信息發(fā)生較大變更的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時告知備案機(jī)關(guān)。
3. 備案弄虛作假將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任
法律依據(jù)：企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》第十九條：實行備案管理的項目，企業(yè)未依照本條例規(guī)定將項目信息或者已備案項目的信息變更情況告知備案機(jī)關(guān)，或者向備案機(jī)關(guān)提供虛假信息的，由備案機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處2萬元以上5萬元以下的罰款。
（3）電力業(yè)務(wù)許可證合規(guī)
是否需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證依照項目的裝機(jī)容量確定。對于集中式光伏電站來說，其裝機(jī)容量一般較大，因此電力業(yè)務(wù)許可證是其必備證件。對于分布式光伏發(fā)電項目來說，有的為家庭發(fā)電裝機(jī)容量小一般不用電力業(yè)務(wù)許可證；有的為占用工廠或機(jī)構(gòu)屋頂發(fā)電，裝機(jī)容量較大可能會涉及到電力業(yè)務(wù)許可證合規(guī)問題。上述大小的判斷標(biāo)準(zhǔn)為6MW。
法律依據(jù)：《國家能源局關(guān)于貫徹落實“放管服”改革精神、優(yōu)化電力業(yè)務(wù)許可管理有關(guān)事項的通知》（國能發(fā)資質(zhì)〔2020〕22號）（一）繼續(xù)實施電力業(yè)務(wù)許可豁免政策。以下發(fā)電項目不納入電力業(yè)務(wù)許可管理范圍：1.經(jīng)能源主管部門以備案（核準(zhǔn)）等方式明確的分布式發(fā)電項目；2.單站裝機(jī)容量6MW（不含）以下的小水電站；3.項目裝機(jī)容量6MW（不含）以下的太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能（含垃圾發(fā)電）、海洋能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉窗l(fā)電項目；4.項目裝機(jī)容量6MW（不含）以下的余熱余壓余氣發(fā)電、煤礦瓦斯發(fā)電等資源綜合利用項目；5.并網(wǎng)運行的非燃煤自備電站，以及所發(fā)電量全部自用不上網(wǎng)交易的自備電站。
結(jié)語
在“雙碳戰(zhàn)略”背景下，新能源光伏發(fā)電項目想要做大做強(qiáng)，其合規(guī)問題就顯得尤為重要。相較傳統(tǒng)能源項目，光伏項目受政策的影響更大且與最新政策的更新關(guān)聯(lián)密切，項目開發(fā)建設(shè)和運營過程中所涉及的刑事、民事和行政等法律關(guān)系復(fù)雜，在申請、審批、備案許可等方面面臨的法律合規(guī)風(fēng)險比較大，合規(guī)監(jiān)管須貫穿新能源光伏項目開發(fā)的全過程和各階段。總之，合規(guī)猶如達(dá)摩克利斯之劍，光伏項目開發(fā)流程始終需保持依法合規(guī)，方可安全可持續(xù)發(fā)展！
原標(biāo)題：中式、分布式光伏開發(fā)流程中的不同合規(guī)管理重點
掃描關(guān)注微信
寧德時代吳凱...
天合光能陳奕...
劉巖: 追光行...
黃震院士：大...