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2022年4月1日，廣東發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范集中式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》指出：“集中式光伏發(fā)電項(xiàng)目備案規(guī)模急劇增長，累計(jì)已超過9000萬千瓦，與每年實(shí)際開工和新增并網(wǎng)規(guī)模嚴(yán)重背離，也與我省資源條件不符，并出現(xiàn)跑馬圈地、倒賣土地資源、惡性競爭等一系列問題。”

2023年2月2日，廣東省能源局發(fā)布的《關(guān)于申報(bào)2023年度集中式光伏發(fā)電開發(fā)項(xiàng)目的通知》提出：“本年度省暫不組織保障性并網(wǎng)項(xiàng)目競爭性配置，地方如有需要，可自行組織競爭性配置，并于7月底前將項(xiàng)目報(bào)送我局。”

廣東在發(fā)展集中式光伏發(fā)電項(xiàng)目中面臨的最大困境在于用地問題，即用地緊張導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)困難。在華南、華東等土地資源日益緊張的情況下，想拿到成千畝的可用于建設(shè)地面集中光伏項(xiàng)目的土地已經(jīng)十分困難，部分投資者將目光轉(zhuǎn)移到已經(jīng)開展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的大棚項(xiàng)目上，但在農(nóng)業(yè)大棚上開展光伏項(xiàng)目，存在一些特殊的法律問題，需特別關(guān)注。

一、農(nóng)業(yè)大棚所使用的土地性質(zhì)

實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)大棚所使用的土地主要有三種類型：

（一）國有建設(shè)用地

作為業(yè)主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過辦理正常建設(shè)項(xiàng)目手續(xù)（農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地出讓、取得建設(shè)三證）的成本較高，此類形式的項(xiàng)目相對較少，如涉及此類項(xiàng)目，按照一般工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目開發(fā)，簽署EMC合同或租賃合同，提交該房產(chǎn)的房產(chǎn)證即可完成光伏項(xiàng)目備案，與一般的工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目并無太大差別。

但需注意的是，部分國營農(nóng)場的國有建設(shè)用地較為特殊，此時(shí)光伏業(yè)主需特別關(guān)注國營農(nóng)場建設(shè)用地的取得方式，如通過劃撥方式取得建設(shè)用地，國營農(nóng)場將屋頂出租給光伏業(yè)主，需遵循《土地管理法》及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中關(guān)于出租劃撥用地的相關(guān)規(guī)定。如出租方涉及省屬國有企業(yè)的，光伏業(yè)主在簽訂租賃合同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意是否需按照《廣東省省屬企業(yè)資產(chǎn)租賃管理暫行辦法（試行）》的規(guī)定，在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開交易。

（二）集體建設(shè)用地

廣東作為最早一批開始改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的省份，各地的村集體創(chuàng)辦了大量村實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)公司，并利用村集體建設(shè)用地，建設(shè)了一批如辦公樓、加油站、養(yǎng)殖場等經(jīng)營性場所。在村集體建設(shè)用地的農(nóng)業(yè)大棚上開展光伏項(xiàng)目，需關(guān)注村集體建設(shè)用地是否取得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證，根據(jù)《廣東省發(fā)展改革委轉(zhuǎn)發(fā)國家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法的通知》的規(guī)定，在廣東地區(qū)備案屋頂光伏項(xiàng)目需提供項(xiàng)目所依托建筑物及設(shè)施合法性證明材料，如房產(chǎn)證等。實(shí)踐中，如沒有房產(chǎn)證，也沒有土地使用權(quán)證，取得項(xiàng)目備案的難度較大。此外，涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地的，光伏業(yè)主在租賃屋頂時(shí)，還應(yīng)當(dāng)按照《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，履行法定的民主表決程序。

（三）一般農(nóng)用地

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，按照土地規(guī)劃用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）進(jìn)一步明確：“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地。其中，作物種植設(shè)施用地包括作物生產(chǎn)和為生產(chǎn)服務(wù)的看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場所等，以及與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設(shè)施用地；畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處置、檢驗(yàn)檢疫等設(shè)施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。”

部分農(nóng)業(yè)公司，通過農(nóng)村土地承包或者流轉(zhuǎn)的方式，直接在一般農(nóng)用地上開展農(nóng)業(yè)種植或養(yǎng)殖，并設(shè)置相應(yīng)的養(yǎng)殖大棚、管理用房、生產(chǎn)監(jiān)控室、飼料房等。此類在一般農(nóng)用地上建設(shè)的農(nóng)業(yè)大棚，其土地性質(zhì)仍是農(nóng)用地，一般無法取得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證。根據(jù)《廣東省發(fā)展改革委轉(zhuǎn)發(fā)國家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法的通知》的規(guī)定，在沒有產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)業(yè)大棚屋頂上建設(shè)光伏項(xiàng)目，一般無法按屋頂分布式光伏項(xiàng)目備案，則該類項(xiàng)目需遵循地面式光伏項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，且此類項(xiàng)目需考慮農(nóng)業(yè)大棚涉及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的問題，下文將進(jìn)行詳細(xì)闡述。

二、在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上開展光伏項(xiàng)目的法律問題

（一）關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地的定義及用途

2020年10月22日，廣東省自然資源廳、廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》粵自然資規(guī)字〔2020〕7號（以下簡稱7號文），提到設(shè)施農(nóng)業(yè)用地包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地，分為生產(chǎn)設(shè)施用地以及與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的輔助設(shè)施用地。具體用地范圍如下：

1. 作物種植設(shè)施用地范圍。包括作物種植（工廠化栽培）、育苗育種大棚、日光溫室、連棟溫室、灌溉水渠（溝、管）、場內(nèi)道路等生產(chǎn)設(shè)施用地，為生產(chǎn)服務(wù)的看護(hù)房、水肥一體化灌溉及水泵配電等必要的管理用房、檢驗(yàn)檢疫監(jiān)測、病蟲害防控、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放及維修場所，以及與作物生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲、副產(chǎn)物處理等輔助設(shè)施用地。

2. 畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地范圍。包括畜禽舍、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施池塘、工廠化養(yǎng)殖車間、進(jìn)排水渠道、場區(qū)內(nèi)通道、綠化隔離帶等養(yǎng)殖生產(chǎn)用地，與養(yǎng)殖生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的飼料存儲、糞污處置、尾水處理、疫病防控、檢驗(yàn)檢疫、消洗轉(zhuǎn)運(yùn)、分揀包裝、保鮮存儲、生物質(zhì)有機(jī)肥料生產(chǎn)、病死動(dòng)物無害化處理以及必要的管理用房等輔助設(shè)施用地。以上范圍之外的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地類型由縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門會(huì)同自然資源部門結(jié)合實(shí)際確定，但不包括屠宰和肉類加工等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)用地。

3、始終堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用原則。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用一般耕地，不需落實(shí)占補(bǔ)平衡。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地在協(xié)議到期后不改變農(nóng)業(yè)用途且擬繼續(xù)使用的，地上農(nóng)業(yè)設(shè)施可不拆除，按協(xié)議約定歸于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為存量設(shè)施農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)一管理、循環(huán)利用，并按規(guī)定辦理用地備案變更等手續(xù)。非農(nóng)建設(shè)應(yīng)按規(guī)定使用存量建設(shè)用地或依法辦理新增建設(shè)用地手續(xù)，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃，符合規(guī)定的可納入點(diǎn)狀供地范圍統(tǒng)籌安排。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地涉及違法用地的，須依法查處到位后方可按規(guī)定辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案。

（二）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案流程

關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案流程，一般由設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主體向所在鎮(zhèn)街一級主管部門提出申請，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主體、集體土地所有權(quán)人需就設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的相關(guān)使用條件協(xié)商一致，簽署相關(guān)格式化文本《設(shè)施建設(shè)方案》《廣東省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地協(xié)議》《土地使用條件》《土地復(fù)墾承諾計(jì)劃書》《土地復(fù)墾費(fèi)用使用監(jiān)管協(xié)議》，并將前述文本一并報(bào)鎮(zhèn)街一級主管部門備案。鎮(zhèn)街一級主管部門收到相關(guān)材料后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)審查備案，并將相關(guān)信息報(bào)區(qū)級自然資源主管部門核驗(yàn)。區(qū)級自然資源主管部門核驗(yàn)完成后，將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案信息報(bào)廣東省土地管理與決策支持系統(tǒng)（設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案模塊）、自然資源部設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫，具體如下：

（三）在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上開展光伏項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

光伏項(xiàng)目在按設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的大棚上建設(shè)，根據(jù)7號文的要求，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需遵循“農(nóng)地農(nóng)用”原則，如光伏項(xiàng)目采用“全額上網(wǎng)”的模式，論證光伏項(xiàng)目專屬于為農(nóng)業(yè)服務(wù)較為困難。如果進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案時(shí)未能將光伏部分備案進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地中，則不符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“農(nóng)地農(nóng)用”原則，根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》第三條的相關(guān)規(guī)定，“將原設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)判定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地”，光伏項(xiàng)目存在被認(rèn)定為違法用地的風(fēng)險(xiǎn)。

廣州市就設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理范圍也出臺了相關(guān)規(guī)定，2020年12月，廣州市規(guī)劃和自然資源局和廣州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)廣州市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地正負(fù)面管理清單的通知》（穗規(guī)劃資源字〔2020〕59號），其中明確將“畜禽舍、工廠化作物栽培中有鋼架結(jié)構(gòu)的玻璃或PC板連棟溫室”列為按設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理，“簡易大棚（普通塑料大棚、下挖覆土式大棚、普通日光溫室）”可按原地類管理。如農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)了相關(guān)農(nóng)業(yè)設(shè)施但不辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，則農(nóng)業(yè)設(shè)施部分存在違法用地的風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐中，光伏業(yè)主將面臨一個(gè)兩難選擇，如農(nóng)業(yè)大棚不進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，光伏所依托的農(nóng)業(yè)大棚將存在違法用地風(fēng)險(xiǎn)；如僅辦理了農(nóng)業(yè)大棚的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，則光伏項(xiàng)目可能被認(rèn)定為“將原設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法用地行為”。此時(shí)，為了項(xiàng)目用地合規(guī)，光伏業(yè)主一方面可以考慮與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T溝通能否以“BIPV光伏建筑一體化”的形式將光伏項(xiàng)目一并做設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，另一方面可以考慮與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體協(xié)商變更養(yǎng)殖、種植方案，不建設(shè)農(nóng)業(yè)大棚，則農(nóng)業(yè)大棚無需辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案，光伏項(xiàng)目按農(nóng)光互補(bǔ)形式建設(shè)。

2023年，廣東省自然資源廳在其官網(wǎng)回復(fù)了某網(wǎng)友關(guān)于“光伏項(xiàng)目可以建設(shè)在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上”的提問，省廳表示：“農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理要求農(nóng)地農(nóng)用，不得改變農(nóng)業(yè)設(shè)施用途。因此，在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)光伏項(xiàng)目，不符合當(dāng)前相關(guān)管理規(guī)定，需按照有關(guān)規(guī)定另行辦理手續(xù)。”由于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案最終需提交省平臺入庫，從省廳的公開答復(fù)態(tài)度可以看出，光伏項(xiàng)目辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案將存在一定難度。

三、結(jié)語

從政策上看，國家是鼓勵(lì)利用具備條件的廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、垃圾填埋場等場地建設(shè)光伏項(xiàng)目，此類用地也符合土地高效利用的原則。但農(nóng)業(yè)大棚涉及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理，存在不同職能部門的交叉監(jiān)管，有一定的特殊性。

近年來，存在大量利用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地開設(shè)農(nóng)家樂、違規(guī)建房等非農(nóng)建設(shè)的情況。然而，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案由基層農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，相關(guān)部門一般只關(guān)注農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖，對光伏項(xiàng)目并不了解，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的備案多持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，光伏投資者需特別關(guān)注農(nóng)業(yè)大棚使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的合規(guī)性，提前與屬地相關(guān)部門做好溝通，確認(rèn)光伏項(xiàng)目建設(shè)方案的可行性。在實(shí)施過程中，不得以建設(shè)農(nóng)業(yè)大棚為名，行光伏項(xiàng)目建設(shè)之實(shí)。

筆者認(rèn)為，在不改變原有農(nóng)業(yè)大棚的用途，不改變原有土地性質(zhì)，不破壞農(nóng)作物種植條件的基礎(chǔ)上，在農(nóng)業(yè)大棚上建設(shè)光伏項(xiàng)目，有利于發(fā)揮土地的綜合利用價(jià)值，有利于推進(jìn)國家“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的政策予以鼓勵(lì)與支持，并加強(qiáng)相關(guān)制度銜接及監(jiān)督管理。

原標(biāo)題：農(nóng)業(yè)大棚光伏項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的法律風(fēng)險(xiǎn)有哪些