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2017年9月25日，原國(guó)土資源部、原國(guó)務(wù)院扶貧辦和國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“8號(hào)文”)，首次明確光伏復(fù)合項(xiàng)目“利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)”。8號(hào)文的出臺(tái)扭轉(zhuǎn)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“5號(hào)文”)對(duì)于光伏方陣使用農(nóng)用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理這種“一刀切”的用地管理政策，拓寬了光伏發(fā)電項(xiàng)目可使用土地地類(如耕地、園地、坑塘水面及設(shè)施農(nóng)用地等)的范圍，使“農(nóng)光”“漁光”“牧光”等光伏復(fù)合項(xiàng)目成為可能，為我國(guó)光伏行業(yè)發(fā)展注入新的活力。

隨著第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)的啟用，以及各地開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)更嚴(yán)格的光伏用地標(biāo)準(zhǔn)，在8號(hào)文中設(shè)置的五年有效期已于2022年9月屆滿后，光伏發(fā)電用地政策又走到了“十字路口”，是回到5號(hào)文實(shí)際上只能使用未利用地的境地，還是繼續(xù)保障光伏發(fā)電項(xiàng)目合理用地需求，行業(yè)內(nèi)都在翹首等待有關(guān)主管部門給出最終答案。在政策空檔半年多后，2023年3月28日，自然資源部辦公廳、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室與國(guó)家能源局綜合司聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“12號(hào)文”或“新規(guī)”)。

一、農(nóng)用地

(一)耕地禁止占用

按照12號(hào)文規(guī)定，“光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對(duì)生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響”。雖然去年河北、河南及山東等多地已開(kāi)始禁止占用耕地建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目，但在國(guó)家層面統(tǒng)一規(guī)定光伏方陣不得占用耕地尚屬首次。相比于8號(hào)文，12號(hào)文中光伏方陣用地可使用的農(nóng)用地地類少了耕地一項(xiàng)。

(二)其他農(nóng)用地范圍

對(duì)于除耕地之外的其他農(nóng)用地，12號(hào)文沿用了8號(hào)文所確立的規(guī)則，其仍然可以作為光伏方陣用地，而且新規(guī)還刪除了征求意見(jiàn)稿中“使用農(nóng)用地不超過(guò)項(xiàng)目總用地面積的50%”的用地面積限制。

根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)標(biāo)準(zhǔn)，除耕地、林地和草地之外，其他農(nóng)用地還包括園地、水庫(kù)水面、坑塘水面、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、溝渠和田坎。提請(qǐng)注意，在水庫(kù)庫(kù)汊中建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目需滿足《水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》(水河湖〔2022〕216號(hào))中的相關(guān)要求。

(三)農(nóng)光互補(bǔ)尚待觀察

值得注意的是，不論是在8號(hào)文還是征求意見(jiàn)稿中，光伏方陣占用農(nóng)用地可視為不改變土地用途僅針對(duì)光伏復(fù)合(農(nóng)光互補(bǔ))項(xiàng)目而言，但12號(hào)文中沒(méi)有再出現(xiàn)“農(nóng)光互補(bǔ)”的表述。能否理解為12號(hào)文不再區(qū)分普通光伏項(xiàng)目與農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目的用地要求，普通光伏項(xiàng)目光伏方陣使用其他農(nóng)用地(林地、草地除外)也可視為不改變土地用途，不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批?

根據(jù)8號(hào)文規(guī)定，“對(duì)使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開(kāi)展光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)的，省級(jí)能源、國(guó)土資源主管部門商同級(jí)有關(guān)部門……研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求(含光伏方陣架設(shè)高度)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。”12號(hào)文雖然沒(méi)有直接使用“光伏復(fù)合(農(nóng)光互補(bǔ))項(xiàng)目”的概念，但是仍然強(qiáng)調(diào)占用其他農(nóng)用地的應(yīng)“集約用地”，并“盡量避免對(duì)生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響”。以12號(hào)文中沒(méi)有再出現(xiàn)“農(nóng)光互補(bǔ)”的表述，直接認(rèn)定國(guó)家對(duì)其他農(nóng)用地(林地、草地除外)的用地要求已放寬至與未利用地?zé)o異，不再需要進(jìn)行土地綜合利用，筆者認(rèn)為可能為時(shí)過(guò)早，尚待政策下一步細(xì)化或?qū)嵅賹用娴倪M(jìn)一步觀察。

二、林地

(一)林光互補(bǔ)繼續(xù)保留

按照12號(hào)文規(guī)定，“光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補(bǔ)模式，可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地”。新規(guī)完全推翻了征求意見(jiàn)稿中“利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱光伏復(fù)合項(xiàng)目)不得占用林地”的規(guī)定，使得林光互補(bǔ)模式得以保留下來(lái)。

153號(hào)文僅規(guī)定“對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地”應(yīng)當(dāng)采用林光互補(bǔ)模式，而12號(hào)文直接規(guī)定光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補(bǔ)模式。在光伏方陣用地大部分為未利用地，僅少部分涉及林地(擬辦理永久使用林地手續(xù))的情形下，若建設(shè)普通光伏項(xiàng)目是否存在違反12號(hào)文規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)值得探討。

(二)林光互補(bǔ)可用灌木林

由于現(xiàn)在林地分類中已無(wú)宜林地的類別，若繼續(xù)適用原國(guó)家林業(yè)局于2015年11月27日發(fā)布的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“153號(hào)文”)，林光互補(bǔ)模式可能面臨無(wú)地可用的窘境(具體可參考筆者的另一篇文章《“三調(diào)”后再無(wú)宜林地，“林光互補(bǔ)”需注意用地合法性》)。

為此，新規(guī)首次正面明確林光互補(bǔ)模式可以使用灌木林地，而且可使用的灌木林地范圍比153號(hào)文未禁止使用的“年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度低于30%”和“年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度低于50%”的灌木林地范圍更廣一些，即“年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%”的灌木林地也可作為光伏方陣用地;同時(shí)，12號(hào)文原則性規(guī)定了使用灌木林地建設(shè)林光互補(bǔ)項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，例如“光伏支架最低點(diǎn)應(yīng)高于灌木高度1米以上”以及“灌木覆蓋度等生長(zhǎng)狀態(tài)不低于林光互補(bǔ)前水平”等。

(三)其他可用林地范圍

根據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類》標(biāo)準(zhǔn)，林地分為喬木林地、竹林地、灌木林地以及其他林地共4個(gè)二級(jí)地類，其中其他林地具體包括疏林地、未成林地、跡地、苗圃等林地。再結(jié)合153號(hào)文禁止光伏方陣使用“有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地”的規(guī)定，除12號(hào)文直接規(guī)定的符合要求的灌木林地之外，理論上還有苗圃地和其他跡地可以采用林光互補(bǔ)模式。

三、草地

(一)草光互補(bǔ)首次確立

根據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》和《草原征占用審核審批管理規(guī)范》(林草規(guī)〔2020〕2號(hào))的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行礦藏開(kāi)采和工程建設(shè)，確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府草原行政主管部門審核同意。在12號(hào)文出臺(tái)之前，占用草原建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目是否可以類比“林光互補(bǔ)”用地模式仍具有不確定性，在沒(méi)有地方政策明確支持下可能面臨一定的違法用地風(fēng)險(xiǎn)。

按照12號(hào)文規(guī)定，“光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門應(yīng)科學(xué)評(píng)估本地區(qū)草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項(xiàng)目的適建區(qū)域、建設(shè)模式與建設(shè)要求。鼓勵(lì)采用‘草光互補(bǔ)’模式。”新規(guī)首次在國(guó)家層面提出“草光互補(bǔ)”的概念，并明確光伏方陣用地可以占用基本草原之外的草原，正式確立了一種新的用地模式。

(二)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尚待明確

雖然新規(guī)僅點(diǎn)出“草光互補(bǔ)”的概念，并未如林光互補(bǔ)模式一樣再進(jìn)一步明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及最為關(guān)鍵的用地要求，而是交由地方林草主管部門根據(jù)各自實(shí)際情況合理確定，筆者認(rèn)為，各地對(duì)于“草光互補(bǔ)”模式的用地要求基本上將會(huì)與林光互補(bǔ)模式保持一致，即光伏方陣在施工期按臨時(shí)占用草原辦理使用草原手續(xù)，運(yùn)營(yíng)期間相關(guān)方簽訂協(xié)議，通過(guò)租賃等方式使用草原，至于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各地可能會(huì)存在一些差異。

(三)其他草地不屬于草原

根據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》規(guī)定，草原是指天然草原和人工草地;天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地。同時(shí)，依照《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類》標(biāo)準(zhǔn)，草地包括天然牧草地、人工牧草地和其他草地。一般而言，其他草地并不屬于草原法所規(guī)范下的草地。需要注意的是，雖然按照《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)標(biāo)準(zhǔn)，其他草地被歸入未利用地，但筆者也注意到，有些地方對(duì)其他草地是按照農(nóng)用地進(jìn)行管理。因此，在項(xiàng)目涉及使用其他草地的，穩(wěn)妥起見(jiàn)，筆者建議用地單位向當(dāng)?shù)夭菰鞴懿块T再進(jìn)一步了解其實(shí)際管理政策。

四、其他

(一)未利用地

新規(guī)“鼓勵(lì)利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)前提下，鼓勵(lì)在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地”。國(guó)家對(duì)于利用未利用地建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目仍持鼓勵(lì)態(tài)度。在5號(hào)文于2023年9月17日到期后，12號(hào)文將替代其成為光伏發(fā)電項(xiàng)目可使用未利用地的政策依據(jù)。

(二)用地備案

按照12號(hào)文規(guī)定，“光伏方陣用地允許以租賃等方式取得，用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有土地權(quán)利主體、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補(bǔ)償協(xié)議，報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)自然資源和林草主管部門備案。”5號(hào)文僅規(guī)定普通光伏項(xiàng)目以租賃等方式使用未利用地的，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案，而8號(hào)文對(duì)于農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目以及153號(hào)文對(duì)于林光互補(bǔ)項(xiàng)目均無(wú)此要求。

現(xiàn)在新規(guī)不區(qū)分普通光伏項(xiàng)目和光伏復(fù)合項(xiàng)目，只要光伏方陣用地是以租賃等方式取得，用地單位在與相關(guān)方簽訂協(xié)議后，都應(yīng)報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)自然資源和林草主管部門備案。同時(shí)，自然資源和林草主管部門在開(kāi)展年度國(guó)土變更調(diào)查時(shí)，將光伏方陣的占地范圍作為單獨(dú)圖層作出標(biāo)注，作為用地監(jiān)管的基本依據(jù)。

(三)新舊銜接

按照12號(hào)文規(guī)定，“本通知自發(fā)布之日起施行。施行之前已按照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào))規(guī)定批準(zhǔn)立項(xiàng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目(包括動(dòng)工和未動(dòng)工建設(shè))，可按批準(zhǔn)立項(xiàng)時(shí)用地預(yù)審和用地有關(guān)意見(jiàn)執(zhí)行，不得擴(kuò)大項(xiàng)目用地面積和占用耕地林地草地面積;已經(jīng)通過(guò)用地預(yù)審或地方明確用地意見(jiàn)、但項(xiàng)目未立項(xiàng)的，按本《通知》規(guī)定要求執(zhí)行。”新規(guī)對(duì)于處置歷史遺留問(wèn)題秉持著“法不溯及既往”的原則，值得肯定和稱贊。

上述“批準(zhǔn)立項(xiàng)”的時(shí)點(diǎn)如何確定非常關(guān)鍵，直接決定光伏發(fā)電項(xiàng)目是沿用“舊法”規(guī)定，還是適用“新法”。根據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》以及《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》(2016年本)的相關(guān)規(guī)定，風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制，而光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行的是備案制;對(duì)于須經(jīng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，申請(qǐng)人在申請(qǐng)核準(zhǔn)時(shí)需提供用地預(yù)審意見(jiàn)，而針對(duì)備案制項(xiàng)目并未設(shè)定該前置審批條件。結(jié)合光伏發(fā)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、建設(shè)實(shí)踐，筆者認(rèn)為“批準(zhǔn)立項(xiàng)”的時(shí)點(diǎn)以項(xiàng)目備案證或備案證明上所載明的備案時(shí)間為準(zhǔn)，更符合新規(guī)本意。

在去年各地陸續(xù)禁止光伏復(fù)合項(xiàng)目使用耕地的過(guò)程中，筆者注意到，地方政府存在以光伏方陣用地備案時(shí)間或光伏組件實(shí)際鋪設(shè)完成時(shí)間作為“新舊劃斷”時(shí)點(diǎn)的不合理做法，對(duì)于光伏組件已經(jīng)鋪設(shè)完成僅未辦理用地備案的部分，有的地方政府認(rèn)定為非法占用耕地;對(duì)于項(xiàng)目已經(jīng)動(dòng)工但有部分光伏組件還未鋪設(shè)完畢的部分，有的地方政府要求適用“新法”規(guī)定不得再繼續(xù)占用耕地鋪設(shè)。去年出現(xiàn)的這些情況，應(yīng)該也是國(guó)家此次在12號(hào)文中著重強(qiáng)調(diào)“法不溯及既往”原則的原因之一。

總體而言，此次正式出臺(tái)的12號(hào)文相比去年6月公布的征求意見(jiàn)稿變化很大，一方面積極回應(yīng)了光伏行業(yè)對(duì)于光伏方陣用地的切實(shí)需求，但另一方面也留下一些還需進(jìn)一步明確和細(xì)化之處。在8號(hào)文已經(jīng)失效、5號(hào)文即將失效而153號(hào)文已不能適應(yīng)新形勢(shì)的情況下，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局與國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布的12號(hào)文對(duì)于光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)意義重大，并將在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成為指導(dǎo)光伏發(fā)電項(xiàng)目合法合規(guī)用地的重要政策文件。 

原標(biāo)題：三部門新規(guī)——光伏發(fā)電項(xiàng)目最新用地政策評(píng)析