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編者按：自2022年各地自然資源部門陸續(xù)啟用三調(diào)數(shù)據(jù)以來，新能源項目的投資建設(shè)過程中常常遇到這樣一個難題，即國土三調(diào)數(shù)據(jù)與林草部門的林草規(guī)劃保護(hù)數(shù)據(jù)不一致的情況，可能出現(xiàn)國土三調(diào)數(shù)據(jù)為非林地（如園地、耕地等），而林業(yè)部門的圖斑上卻呈現(xiàn)林草地的情況，也可能相反為國土三調(diào)數(shù)據(jù)為林地但林業(yè)部門的圖斑卻為非林地的情況。

而針對該問題，此前2022年初，國家林草局曾在信箱回復(fù)時提出“目前新一輪國土空間規(guī)劃和林地保護(hù)利用規(guī)劃正在編制尚未完成，三調(diào)數(shù)據(jù)與林地數(shù)據(jù)正在對接融合，林地的認(rèn)定將以對接融合結(jié)果為準(zhǔn)，據(jù)此判斷光伏電站項目是否占用林地和辦理相關(guān)手續(xù)”。因此，過去很長一段時間對于項目投資人、當(dāng)?shù)刂鞴懿块T而言，究竟應(yīng)以哪個部門數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，一直未有定論。

近期，自然資源部、國家林業(yè)和草原局下發(fā)的《關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕53號），對于國土三調(diào)數(shù)據(jù)與林地保護(hù)利用規(guī)劃數(shù)據(jù)如何融合提供了指導(dǎo)性的意見，將有利于加快融合進(jìn)度，給新能源項目投資人以及當(dāng)?shù)刂鞴懿块T在面臨數(shù)據(jù)沖突時指明了方向。

（一）三調(diào)林地、二調(diào)耕地的，根據(jù)耕地上造林的歷史原因，實行差別化管理

原文：一是“三調(diào)”為林地，實際屬于在第二次全國土地調(diào)查及后續(xù)年度土地變更調(diào)查成果中的耕地上，實施國家退耕還林或按照國家政策和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的防護(hù)林和綠色通道等的，經(jīng)地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認(rèn)到圖斑后，按照林地管理。

二是“三調(diào)”為林地，不屬于上述情形而屬于在農(nóng)民依法承包經(jīng)營的耕地上種樹的，經(jīng)地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認(rèn)到圖斑后，依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實施條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》……的相關(guān)要求，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，逐步恢復(fù)為耕地，林草主管部門無需辦理林地審核審批、采伐等手續(xù)，不納入林業(yè)監(jiān)督執(zhí)法。

解讀：1、第三次全國國土調(diào)查的重要原則之一為“所見即所得”，即開展調(diào)查時，嚴(yán)格按照調(diào)查時當(dāng)下所呈現(xiàn)的現(xiàn)狀地類為何進(jìn)行錄入。因此，二調(diào)時原地類為耕地的土地上如在三調(diào)時已形成樹林，在三調(diào)時可能即被錄入界定為林地，這是二調(diào)三調(diào)差異的來源。

2、而耕地與林地均是國家重點(diǎn)保護(hù)的地類，均實施嚴(yán)格管控，耕地關(guān)系到糧食安全問題，而林地則關(guān)系到生態(tài)保護(hù)的重要問題，二者的增減實際上對地方主管部門均是難題，哪一項土地地類減少都可能面臨巨大考核壓力。因此面臨耕地與林地沖突時，需要慎重界定，回溯耕地種植林木的原因為何，從而來認(rèn)定三調(diào)應(yīng)該按何種類別土地進(jìn)行管理。

3、至于如何判斷應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為林地，還是耕地，判斷因素主要為是否屬于退耕還林（或按政策建設(shè)的防護(hù)林、綠色通道等），還是農(nóng)民自主意愿種植，如果是前者，即按國家要求從耕地變?yōu)榱值氐?，則三調(diào)按照林地管理，如果是農(nóng)民自行在耕地上種植樹木的，則應(yīng)當(dāng)逐步恢復(fù)為耕地。

4、對于新增的光伏項目的指導(dǎo)意義：如后續(xù)涉及三調(diào)為林地的土地，按最新要求，應(yīng)當(dāng)根據(jù)林地種類考慮是否能夠采用“林光互補(bǔ)”模式建設(shè)，如可行，還需要注意核查其二調(diào)是否為耕地的土地，如二調(diào)為耕地屬于需要逐步恢復(fù)為耕地的情況的，則要慎重建設(shè)，避免因涉及耕地導(dǎo)致項目涉及限制性因素。

（二）三調(diào)耕地，但原為林地的，根據(jù)開墾節(jié)點(diǎn)及納入耕地保護(hù)紅線與否，實施分類管理

原文：一是“三調(diào)”為耕地，實際屬于《國務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林制止毀林開墾和亂占林地的通知》（國發(fā)明電〔1998〕8號）印發(fā)以前開墾國有林區(qū)、國有林場的國有林權(quán)證范圍內(nèi)的林地（濕地、草地），按照耕地管理，不納入林業(yè)監(jiān)督執(zhí)法，產(chǎn)權(quán)歸屬及經(jīng)營主體不變。

二是“三調(diào)”為耕地，實際屬于國發(fā)明電〔1998〕8號印發(fā)以后發(fā)生的毀林開墾，已劃入耕地保護(hù)紅線的，按照耕地管理，產(chǎn)權(quán)歸屬及經(jīng)營主體不變；沒有劃入耕地保護(hù)紅線的，經(jīng)地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認(rèn)到圖斑后，依法依規(guī)按照林地管理。此類沒有劃入耕地保護(hù)紅線的地塊，涉及建設(shè)占用使用時，按林地辦理審核審批手續(xù)，無需落實耕地“占補(bǔ)平衡”。

解讀：1、本條仍是解決耕地與林地沖突如何確定管理類別的問題，即試圖解決三調(diào)已調(diào)整為耕地，但該些耕地上仍有相應(yīng)的林地權(quán)屬證明應(yīng)如何認(rèn)定的情況。該通知認(rèn)為核心有兩種認(rèn)定因素，一是林地實際變?yōu)楦氐臅r間節(jié)點(diǎn)，如系在國發(fā)明電〔1998〕8號文印發(fā)前就變?yōu)楦亓说模床话戳謽I(yè)監(jiān)督執(zhí)法（按耕地管理）；二是看是否劃入耕地保護(hù)紅線，如果劃入，按照耕地管理，如果未劃入按照林地管理。

2、具體規(guī)則為：

三調(diào)耕地，在國發(fā)明電〔1998〕8號文印發(fā)前即開墾為耕地了的林地-按耕地管理

三調(diào)耕地，98年8號文后發(fā)生的毀林開墾+已劃入耕地保護(hù)紅線-按耕地管理

三調(diào)耕地，98年8號文后發(fā)生的毀林開墾+未劃入耕地保護(hù)紅線-按林地管

3、對于新增光伏項目而言，如三調(diào)為耕地的，則基本上不存在使用的情形，只有在三調(diào)耕地，并且該耕地未納入耕地保護(hù)紅線，并且屬于98年8號文后發(fā)生的毀林開墾的情況下，才有可能按照林地管理，才具備“林光互補(bǔ)”的可能性。

（三）三調(diào)為非林地但二調(diào)時屬于臨時用林的，應(yīng)按林地恢復(fù)及管理

原文：一是“三調(diào)”為非林地，實際為林草主管部門依據(jù)《森林法》已辦理“臨時使用林地”或“修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的工程設(shè)施占用林地”審批手續(xù)的，依法仍按照林地管理，臨時使用林地期滿后一年內(nèi)，用地單位或者個人應(yīng)當(dāng)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，單獨(dú)建立管理圖層，由林草主管部門實施監(jiān)管；實際為違法違規(guī)占用林地的，由林草主管部門實施監(jiān)管，督促依法依規(guī)查處并落實整改。

二是對于新發(fā)生的建設(shè)項目臨時使用林地、草地和林業(yè)直服設(shè)施占用林地的，依據(jù)《森林法》《草原法》辦理臨時使用林地審批、臨時使用草原審核和林業(yè)直服設(shè)施審批手續(xù)。優(yōu)化審批流程，對臨時用地只涉及使用林地、草地的，由林草主管部門依法辦理審批（審核）手續(xù)；涉及林地、草地、耕地等地類混合的，由受理部門（自然資源或林草主管部門）牽頭，分別依法辦理相關(guān)審批（審核）手續(xù)后，由受理部門統(tǒng)一出具一個批準(zhǔn)文件。各級自然資源和林草主管部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，依托臨時用地信息系統(tǒng)，及時共享臨時用地用林用草數(shù)據(jù)。

解讀：1、對于原有是林地（屬于臨時用林）的情況，應(yīng)當(dāng)在用林期限滿后恢復(fù)為林地，后續(xù)仍按照林地管理。因此，對于該種因臨時用林導(dǎo)致三調(diào)暫時為非林地的情況，光伏項目的投資者應(yīng)當(dāng)慎重使用，切不可因三調(diào)顯示為非林地即認(rèn)為萬無一失、可以直接使用，我們建議，對于非林地，在投資收購時，仍應(yīng)當(dāng)核查其二調(diào)時，林草部門的相關(guān)數(shù)據(jù)情況，確保不屬于前述三調(diào)“誤判”的情況。

2、后續(xù)對于需要臨時用林、用草的，由林草主管部門依法辦理審批；對于涉及林地、草地、耕地等地類混合的，分別依法辦理相關(guān)審批（審核）手續(xù)后，由受理部門統(tǒng)一出具一個批準(zhǔn)文件。

（四）調(diào)整林地標(biāo)準(zhǔn)，灌木林地、宜林地將不按照林地管理，將利好新能源項目，森林沼澤、灌叢沼澤、紅樹林按照濕地管理”
原文：原林地保護(hù)利用規(guī)劃為灌木林地、宜林地，按照“三調(diào)”分類標(biāo)準(zhǔn)，“三調(diào)”為非林地的，不按照林地管理；“三調(diào)”為森林沼澤、灌叢沼澤、紅樹林等濕地地類的，按照濕地管理，不按照林地管理。

解讀：1、明確三調(diào)為非林地的，二調(diào)地類為“灌木林地、宜林地”，將不按照林地管理，該條變化對于光伏項目而言將系重大利好。在該通知出臺前，因各地方融合尚未完成，且未有統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，不少地方對三調(diào)為非林地（果園），但原林地保護(hù)利用規(guī)劃為灌木林的情況，采用保守認(rèn)定的方式。如在《江西省光伏發(fā)電、風(fēng)電項目開發(fā)工作指南（2022年）的通知中》即規(guī)定，二調(diào)按照林地管理，三調(diào)納入園地的，在三調(diào)成果統(tǒng)一應(yīng)用前，應(yīng)考慮占用林地定額取得的可行性謹(jǐn)慎開發(fā)；《江西省能源局關(guān)于開展新能源規(guī)劃項目庫優(yōu)化調(diào)整工作的通知》中，江西主管部門規(guī)定“對于涉及林地（含國土二調(diào)為林地，但三調(diào)為園地、裸園地等）超過500畝的新能源項目暫不予納入規(guī)劃項目庫”。因此，后續(xù)此前因涉及灌木林、宜林地的不少項目可能因該項變化被重新盤活，各新能源投資人及資源方可以重點(diǎn)關(guān)注該類土地。

2、對于“三調(diào)”為森林沼澤、灌叢沼澤、紅樹林等濕地地類的，后續(xù)將按照濕地管理，不按照林地管理，而濕地的使用需要重點(diǎn)關(guān)注《中華人民共和國濕地保護(hù)法》及各地相應(yīng)的濕地管理辦法，涉及國家重要濕地的，應(yīng)當(dāng)征求國務(wù)院林業(yè)草原主管部門的意見；涉及省級重要濕地或者一般濕地的，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，征求縣級以上地方人民政府授權(quán)的部門的意見。

（五）調(diào)整園地、林地分類標(biāo)準(zhǔn)，將油茶等木本油料林、橡膠等工業(yè)原料林、核桃等干果經(jīng)濟(jì)林，由園地調(diào)整為林地，對該類園地，新能源項目需要慎重使用

原文：將油茶等木本油料林、橡膠等工業(yè)原料林、核桃等干果經(jīng)濟(jì)林，由園地調(diào)整為林地。下一步，自然資源部將對相關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，各地根據(jù)地類調(diào)整要求及時開展調(diào)查舉證，具體工作要求另行通知。

解讀：1、將油茶等木本油料林、橡膠等工業(yè)原料林、核桃等干果經(jīng)濟(jì)林，由園地調(diào)整為林地。對于該條變化，作為光伏項目的投資人重點(diǎn)關(guān)注，后續(xù)如項目涉及油茶、橡膠林、干果經(jīng)濟(jì)林等園地，可能將難以按照園地進(jìn)行管理，可能沒法按照普通的“農(nóng)光互補(bǔ)”類項目建設(shè)，因存在調(diào)整為林地情況，則應(yīng)當(dāng)注意按照“林光互補(bǔ)”的要求開展建設(shè)，需要辦理臨時用林許可等手續(xù)。

2、目前，該標(biāo)準(zhǔn)變更尚未修訂完成，但從現(xiàn)有統(tǒng)一的通知來看，該條變化應(yīng)當(dāng)系相對比較明確，故使用前述類別的林地時，應(yīng)當(dāng)慎重考慮。

（六）國家特別規(guī)定的灌木林標(biāo)準(zhǔn)出臺，位于該清單所列區(qū)域內(nèi)的新能源項目使用灌木林需要慎重

原文：國家特別規(guī)定的灌木林，是指分布在年均降水量400毫米以下的極干旱、干旱、半干旱地區(qū)，不包括喬木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。

解讀：1、在《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》的通知中規(guī)定“光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補(bǔ)模式，可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地……”，即光伏項目可以使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地。

2、本通知將12個省份共369個縣級行政區(qū)列入國家特別規(guī)定的灌木林的名單中，并且對“國家特別規(guī)定的灌木林”進(jìn)行了定義，是指“分布在年均降水量400毫米以下的極干旱、干旱、半干旱地區(qū)的灌木林”，該定義可見系在“年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地”的范圍中，針對其中“極干旱、干旱、半干旱地區(qū)”另行劃出需要特別“強(qiáng)調(diào)”的“國家特別規(guī)定的灌木林”。

3、雖然從現(xiàn)有的政策看，暫難判斷“國家特別規(guī)定的灌木林”能否用于林光互補(bǔ)項目，但從其列明的范圍為“極干旱、干旱、半干旱地區(qū)”的灌木林來看，不排除該部分灌木林需要特別保護(hù)，后續(xù)可能出臺政策進(jìn)一步明確“國家特別規(guī)定的灌木林”不得用于光伏、風(fēng)電項目等的可能。故如選址范圍內(nèi)存在特別規(guī)定的灌木林的，應(yīng)謹(jǐn)慎考慮。

（七）完善調(diào)查監(jiān)測機(jī)制，涉及林地、草地等的轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出需要自然資源部門及林草部門共同審批

原文：嚴(yán)格按照《自然資源部國家林業(yè)和草原局關(guān)于共同做好森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測工作的意見》（自然資發(fā)〔2022〕5號）執(zhí)行。年度國土變更調(diào)查中涉及林地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出的，應(yīng)經(jīng)各級自然資源主管部門與林草主管部門共同審核確認(rèn)。

解讀：強(qiáng)調(diào)在年度國土變更調(diào)查中對于林地的轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出，需要林草部門與自然資源部門共同審核確認(rèn)，并非某一部門出具意見即可。該條變化，有助于今后對于林地、草地的統(tǒng)一管理管控，避免各自為政，也避免二調(diào)期間兩頭數(shù)據(jù)“打架”，給投資人帶來深坑。

（八）依據(jù)本通知要求落地上圖

原文：對上述明確應(yīng)落實到圖斑的情形，分類落實到圖斑，明確屬性，及時更新年度國土變更調(diào)查和林草資源圖相關(guān)數(shù)據(jù)，并將相關(guān)成果納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺和全國國土空間規(guī)劃“一張圖”進(jìn)行管理。

解讀：再次強(qiáng)調(diào)“一張圖”的原則，強(qiáng)調(diào)需要以三調(diào)結(jié)果為底版，盡快將林草資源圖等納入到一張圖中，避免各自為政。

原標(biāo)題：國土“三調(diào)”與林業(yè)數(shù)據(jù)沖突如何解決？