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常見(jiàn)的“光伏+交通”的應(yīng)用場(chǎng)景包括：光伏+高速公路、光伏+港口碼頭、光伏+軌道交通、光伏+機(jī)場(chǎng)/車站等。光伏發(fā)電與交通領(lǐng)域的結(jié)合，不僅響應(yīng)國(guó)家節(jié)能降耗要求，也對(duì)降低交通運(yùn)營(yíng)成本、實(shí)現(xiàn)提升經(jīng)濟(jì)效益以及盤活交通領(lǐng)域閑置資產(chǎn)提供強(qiáng)有力的支撐，本文擬以“光伏+高速公路”模式作為切入點(diǎn)，分析該類光伏項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)模式以及法律風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)注意要點(diǎn)。

一、“光伏+高速公路”模式的發(fā)展背景

本文所述“光伏+高速公路”模式，一般指利用高速公路沿線的邊坡、加油站、服務(wù)區(qū)、隧道隔離帶、停車場(chǎng)遮陽(yáng)棚、互通立交和匝道中的閑置土地等土地資源布置太陽(yáng)能光伏組件，實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電、儲(chǔ)能，為高速公路的運(yùn)行、新能源汽車提供用能保障，并網(wǎng)模式一般為“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”。

以江蘇、山東和四川三省為例，

江蘇省目前已建成公路分布式光伏電站54個(gè)，全省累計(jì)并網(wǎng)交通光伏裝機(jī)24兆瓦，實(shí)現(xiàn)了連徐、沿海、寧宿徐等沿線服務(wù)區(qū)和收費(fèi)站清潔能源全覆蓋。

山東省目前已在44對(duì)服務(wù)區(qū)、1個(gè)辦公區(qū)和1段高速公路邊坡建設(shè)了光伏項(xiàng)目，容量總計(jì)11.6兆瓦，年發(fā)電量約972萬(wàn)度。

2022年8月，蜀道集團(tuán)投資建設(shè)的攀（枝花）大（理）高速公路四川境內(nèi)段“交通全場(chǎng)景友好型”分布式光儲(chǔ)項(xiàng)目全線并網(wǎng)運(yùn)行。該項(xiàng)目裝機(jī)容量2兆瓦，預(yù)計(jì)年均發(fā)電量285萬(wàn)度，解決了棄土場(chǎng)利用及房屋防水隔熱等問(wèn)題，做到不影響高速公路邊坡結(jié)構(gòu)和交通安全，實(shí)現(xiàn)新能源與道路交通的友好適配。

“光伏＋高速公路”相較其他分布式光伏的優(yōu)勢(shì)在于：

1）原則上不新增建設(shè)用地。光伏設(shè)施大部分布設(shè)在高速公路用地范圍內(nèi)，并且還解決了部分土地資源閑置的問(wèn)題；

2）施工便捷，光伏設(shè)施沿公路沿線布設(shè)，材料運(yùn)輸、建設(shè)施工均能有效保障，無(wú)需新建施工便道、場(chǎng)地平整等，很多大型施工企業(yè)可以做到光伏設(shè)施施工與道路同時(shí)進(jìn)行；

3）管理成本相對(duì)較低，光伏設(shè)施運(yùn)維管理可與高速公路日常運(yùn)營(yíng)管理一并統(tǒng)籌，僅需增加少量專業(yè)技術(shù)人員。

4）其所發(fā)電能供高速公路運(yùn)營(yíng)所需，可及時(shí)就地消納，比如隧道用電、充電樁、光伏智慧梁廠、施工用電等多種消納場(chǎng)景。

二、“光伏+高速公路”模式的政策支持

（一）國(guó)家層面

在我國(guó)提出雙碳戰(zhàn)略后，我國(guó)各部門對(duì)光伏與交通融合發(fā)展，發(fā)布了以下政策：

2022年1月4日，國(guó)家能源局等五部門聯(lián)合印發(fā)《智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》，其中的主要任務(wù)包括助力“智能光伏交通”在內(nèi)的各領(lǐng)域碳達(dá)峰、碳中和，加快“光伏+交通”等融合發(fā)展項(xiàng)目推廣應(yīng)用，推動(dòng)交通領(lǐng)域光伏電站及充電樁示范建設(shè)。

2022年1月18日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，鼓勵(lì)交通樞紐場(chǎng)站、公路、鐵路等沿線合理布局光伏發(fā)電。

2022年2月2日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于積極擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資的通知》，提出加快建設(shè)綠色低碳交通基礎(chǔ)設(shè)施，因地制宜推進(jìn)公路沿線、服務(wù)區(qū)等區(qū)域合理布局光伏發(fā)電設(shè)施。

2022年5月30日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《扎實(shí)推動(dòng)“十四五”規(guī)劃交通運(yùn)輸重大工程項(xiàng)目實(shí)施工作方案》，要求在高速公路、港口碼頭等建成一批分布式新能源+儲(chǔ)能+微電網(wǎng)項(xiàng)目。

（二）地方政策

面對(duì)國(guó)家層面的支持與鼓勵(lì)，各地方政府也紛紛響應(yīng)紛紛發(fā)文支持“光伏+交通”發(fā)展，部分政策匯總見(jiàn)下表：

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

“光伏+高速公路”的模式與其他分布式光伏在技術(shù)上的不同在于：高速公路對(duì)于安全性的要求更高，場(chǎng)景更復(fù)雜，施工難度更高。

尤其是在高速公路邊坡建設(shè)光伏設(shè)備，需要考慮光伏設(shè)備的重量對(duì)邊坡設(shè)計(jì)強(qiáng)度的影響、在交通事故撞擊后的電極外漏的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、光伏玻璃碎片對(duì)司乘人員的二次傷害、服務(wù)區(qū)中大型貨車碰撞光伏車棚產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)等。

目前，我國(guó)對(duì)于高速公路分布式光伏的設(shè)計(jì)和施工尚無(wú)國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

地方層面已在積極推進(jìn)制定標(biāo)準(zhǔn)。2022年6月20日，山東省市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)布了《高速公路邊坡光伏發(fā)電工程技術(shù)規(guī)范》[DB37/T 4516-2022]，系國(guó)內(nèi)首個(gè)關(guān)于高速公路光伏發(fā)電工程領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范。

企業(yè)層面，2023年4月，四川路橋建設(shè)集團(tuán)股份有限公司也制定發(fā)布了《四川高速公路分布式光伏設(shè)計(jì)準(zhǔn)則》[QB/SRBG 3 139-2023]。

三、光伏+高速公路的應(yīng)用場(chǎng)景
四、光伏+高速公路開(kāi)發(fā)模式

（一）“光伏+高速公路建設(shè)”打捆招商模式

隨著國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼取消后，地方政府逐漸成為光伏市場(chǎng)的政策推動(dòng)者。各地均不同程度的開(kāi)展“光伏+高速公路建設(shè)”打捆招商的政策，鼓勵(lì)新建高速公路項(xiàng)目多元化經(jīng)營(yíng)，將光伏開(kāi)發(fā)與高速公路建設(shè)打捆招商、一體實(shí)施，探索采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等方式實(shí)施。

（二）高速公路運(yùn)營(yíng)主體自行投建或招商

對(duì)于存量的高速公路項(xiàng)目，目前常見(jiàn)的模式為高速公路的運(yùn)營(yíng)主體自行投資、建設(shè)、運(yùn)維光伏項(xiàng)目，或者高速公路的運(yùn)營(yíng)主體提供路網(wǎng)閑置資源作為光伏項(xiàng)目建設(shè)場(chǎng)所，通過(guò)對(duì)外招商，與第三方簽訂合同能源管理協(xié)議，由第三方負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)維。

五、“光伏+高速公路”開(kāi)發(fā)過(guò)程中的合規(guī)要點(diǎn)

1、光伏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期與高速公路運(yùn)營(yíng)期的匹配

高速公路項(xiàng)目周期一般為建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期20-30年。光伏項(xiàng)目周期一般建設(shè)期在1年左右，運(yùn)營(yíng)期25年。因此，對(duì)于已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的高速公路項(xiàng)目，需要注意與光伏項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期匹配問(wèn)題，避免出現(xiàn)因期限錯(cuò)配產(chǎn)生的履約風(fēng)險(xiǎn)。

2.光伏項(xiàng)目用地合規(guī)問(wèn)題

本文所探討的“光伏+高速公路”模式主要是指利用高速公路紅線內(nèi)建設(shè)用地建設(shè)分布式光伏。因此，譬如高速公路邊坡光伏、隧道隔離帶、服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站、停車場(chǎng)等用地，基本都在建設(shè)用地范圍內(nèi)，光伏項(xiàng)目的用地合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

對(duì)于匝道互通區(qū)域中的地塊、隧道口上方的山坡，棄土場(chǎng)等場(chǎng)景的用地性質(zhì)和土地類型就較為復(fù)雜，各個(gè)高速公路項(xiàng)目都有較大區(qū)別，實(shí)踐中則需要重點(diǎn)關(guān)于該類用地合規(guī)問(wèn)題。也即在滿足高速公路用地合規(guī)的基礎(chǔ)上，同時(shí)需要滿足《自然資源部辦公廳 國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室 國(guó)家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)）的規(guī)定。

結(jié)合筆者檢索，實(shí)踐中已經(jīng)有開(kāi)發(fā)主體向廣東省自然資源廳提出線上咨詢，提出“高速公路邊坡、互通、隧道口、服務(wù)區(qū)光伏用地是采用申請(qǐng)制或是備案制，用地手續(xù)應(yīng)該怎么辦理？”的問(wèn)題，廣東省自然資源廳的回復(fù)意見(jiàn)為：“光伏用地手續(xù)按照《自然資源部辦公廳 國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室 國(guó)家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)）有關(guān)規(guī)定辦理，向?qū)俚刈匀毁Y源主管部門提出申請(qǐng)。”

3.服務(wù)區(qū)、加油站等屋頂光伏的建筑物產(chǎn)權(quán)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

投資方取得屋頂光伏的經(jīng)營(yíng)權(quán)主要有兩種模式：

一種是租賃模式，即投資方租賃業(yè)主的屋頂鋪設(shè)光伏組建，發(fā)電上網(wǎng)，價(jià)格按照實(shí)時(shí)電價(jià)收??；

另一種為無(wú)償使用模式，即合同能源管理模式，投資方免費(fèi)取得業(yè)主屋頂，電站發(fā)電供業(yè)主使用，電價(jià)予以折扣優(yōu)惠。其中針對(duì)租賃形式取得的屋頂使用權(quán)存在以下合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)：

（1）屋頂租賃合同期限超過(guò)20年部分無(wú)效

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第七百零五條規(guī)定：“租賃期限不得超過(guò)二十年。超過(guò)二十年的，超過(guò)部分無(wú)效。租賃期限屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同；但是，約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過(guò)二十年。”由于屋頂光伏的運(yùn)營(yíng)期限一般為25年，超過(guò)租賃期限20年的部分，目前在實(shí)踐中出現(xiàn)了各種“規(guī)避”方式，比如約定自動(dòng)續(xù)期、簽訂補(bǔ)充協(xié)議、贈(zèng)送租期等方式，但該類約定均無(wú)法完全避免超過(guò)二十年租賃期限部分被認(rèn)定無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。近期，實(shí)踐中還出現(xiàn)了一種模式，即雙方約定自項(xiàng)目初始運(yùn)營(yíng)租賃期滿5年后，承租方有權(quán)單方面要求重新簽署租賃期限為20年的租賃協(xié)議，實(shí)現(xiàn)租賃期限與合作期限（25年）的匹配，即按照預(yù)約合同的模式設(shè)定雙方未來(lái)簽署新的租賃合同的義務(wù)。[3]但該類約定的效力如何，目前尚未查詢到類似案件的司法實(shí)踐案例或觀點(diǎn)，但從該模式的整體安排和合同目的來(lái)看，也無(wú)法完全排除超過(guò)二十年租賃期限部分被認(rèn)定無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）因建設(shè)工程規(guī)劃許可證瑕疵致使合同無(wú)效

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋(2020修正)》第二條：“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無(wú)效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。”實(shí)踐中高速公路也的確經(jīng)常存在“先開(kāi)建、后辦證”的情況，若因住建局作出《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的行為被認(rèn)定違法的，則將影響到屋頂光伏項(xiàng)目中租賃合同關(guān)系的效力，產(chǎn)生合同履約風(fēng)險(xiǎn)。

4.多個(gè)地址開(kāi)發(fā)的分布式光伏項(xiàng)目能否合并整體備案問(wèn)題

“光伏+高速公路”模式的備案在各地區(qū)的實(shí)踐中常出現(xiàn)的困擾是，“光伏+高速公路”模式的各類場(chǎng)景不同，比如光伏車棚是否可以與屋頂光伏或與充電樁一并備案？服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站等位于不同片區(qū)的光伏能否一并備案等問(wèn)題。

對(duì)于該類問(wèn)題，由于《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》第十條、第十一條的規(guī)定均將備案的管理辦法的制定權(quán)限下放至省級(jí)人民政府，因此各地在實(shí)際操作中存在不同。根據(jù)筆者查詢浙江、江蘇省類似項(xiàng)目備案情況，浙江的較多地區(qū)鼓勵(lì)車棚頂和屋頂光伏連片開(kāi)發(fā)，光伏投資商可以一并申請(qǐng)備案，江蘇省出臺(tái)的分布式光伏的管理相關(guān)的規(guī)定和部分城市的實(shí)踐情況則明確對(duì)于多個(gè)地址開(kāi)發(fā)的分布式光伏項(xiàng)目，可以合并整體備案。因此，投資商在申請(qǐng)投資備案時(shí)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆植际焦夥墓芾硪?guī)定，與政府協(xié)調(diào)申請(qǐng)簡(jiǎn)化辦理流程。

5.是否需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證的問(wèn)題

“光伏+高速公路”項(xiàng)目的裝機(jī)容量一般都偏小，是否需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證依照項(xiàng)目的裝機(jī)容量確定，根據(jù)《國(guó)家能源局關(guān)于貫徹落實(shí)“放管服”改革精神、優(yōu)化電力業(yè)務(wù)許可管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，在項(xiàng)目裝機(jī)容量6MW（不含）以下的“光伏+高速公路”項(xiàng)目，原則上不需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證。

6.高速公路交通事故產(chǎn)生的侵權(quán)問(wèn)題

高速公路發(fā)生交通事故的風(fēng)險(xiǎn)較大，頻率較高，在不同場(chǎng)景下，可能會(huì)出現(xiàn)更為復(fù)雜、侵權(quán)責(zé)任更加難以認(rèn)定的情況。比如交通事故車輛撞擊邊坡或隔離帶中的光伏組件，導(dǎo)致司乘人員產(chǎn)生二次傷害的情況下，高速公路的運(yùn)營(yíng)主體是否存在過(guò)錯(cuò)，是否需要承擔(dān)責(zé)任；交通事故的責(zé)任方如何賠償光伏設(shè)備損毀的損失，損失的范圍和金額的認(rèn)定如何計(jì)算；或遇到極端天氣的情況下，光伏組件的垮塌、脫落造成交通事故后，責(zé)任如何劃分，是否可以因不可抗力免責(zé)，如何舉證等？再如服務(wù)區(qū)內(nèi)大型貨車碰撞光伏車棚導(dǎo)致短路、火災(zāi)、車輛損毀的責(zé)任認(rèn)定以及劃分等問(wèn)題。此類問(wèn)題雖然目前尚無(wú)大量司法審判的案例，但隨著光伏和交通場(chǎng)景的融合程度加深，類似爭(zhēng)議將逐漸產(chǎn)生，光伏項(xiàng)目的投資開(kāi)發(fā)主體應(yīng)注意在施工和運(yùn)行維護(hù)合同中設(shè)定追償和索賠條款、通過(guò)購(gòu)買保險(xiǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)安全警示告知義務(wù)、強(qiáng)化應(yīng)急管理和安全管理措施等方式降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可積極倡議國(guó)家盡快出臺(tái)統(tǒng)一的高速公路光伏項(xiàng)目的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

六、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)在國(guó)家戰(zhàn)略支持、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)和市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)的共同作用下，光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步、儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展、電能消費(fèi)需求增加，我國(guó)新型電力系統(tǒng)的逐步完善，新能源已逐步成為發(fā)電量增量主體，我國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)用能規(guī)模也將進(jìn)一步加大。推動(dòng)交通運(yùn)輸行業(yè)因地制宜發(fā)展光伏，對(duì)于優(yōu)化行業(yè)能源結(jié)構(gòu)，保證用能安全，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有十分重要的意義，為推動(dòng)交通運(yùn)輸行業(yè)光伏應(yīng)用健康發(fā)展，還需要相關(guān)行業(yè)主管部門加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化部門協(xié)同，優(yōu)化市場(chǎng)體制機(jī)制，加大科研創(chuàng)新力度，為“交通+光伏”營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。 

原標(biāo)題：假期出游，高速公路+光伏又火了！項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式、政策、法律問(wèn)題總結(jié)