時(shí)間進(jìn)入“十四五”中后期,經(jīng)過兩年多轟轟烈烈的開發(fā),新能源裝機(jī)規(guī)模迅速攀升,部分省份用于新能源,尤其是大型集中式光伏電站的開發(fā)用地已然不多,其中以中東部地區(qū)尤為典型。
2021年,某發(fā)電央企在廣西自治區(qū)獲得了超過2GW的光伏電站指標(biāo),由于土地問題,兩年時(shí)間項(xiàng)目進(jìn)度完成了約60%,剩余指標(biāo)由于用地問題遲遲無法推動(dòng)。
身處開發(fā)一線,“今年,廣西大部分的新能源投資商將方向開發(fā)轉(zhuǎn)向了風(fēng)電,包括分散式風(fēng)電,或者戶用光伏電站,集中式光伏電站的建設(shè)受用地問題影響較大,廣西北部光照好一些,但山地多,南部地區(qū)光照差、競爭激烈,土地所剩無幾”,一位熟悉廣西自治區(qū)新能源開發(fā)情況的行業(yè)人士告訴筆者。
同樣的情況也出現(xiàn)在河北,在“十四五”前兩年,河北一直是集中式光伏電站的裝機(jī)大省,2021-2022年新增地面光伏電站分別為2.13GW、3.35GW,位列當(dāng)年地面電站新增裝機(jī)的第二、第一。
但從2022年開始,由于全國性的用地政策調(diào)整,河北省啟動(dòng)存量光伏電站占用耕地摸底統(tǒng)計(jì)工作,農(nóng)光等光伏復(fù)合項(xiàng)目用地逐步收緊,河北集中式光伏電站的裝機(jī)進(jìn)度受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。彼時(shí),有業(yè)主反饋稱,由于土地問題,其中標(biāo)的近1GW項(xiàng)目一直處于推進(jìn)暫緩階段。
根據(jù)國家能源局?jǐn)?shù)據(jù),2023年1-9月,河北新增地面光伏電站裝機(jī)為1.8GW,這一數(shù)據(jù)位列全國13位。前兩年河北省新能源指標(biāo)多以光伏指標(biāo)為主,從今年河北下發(fā)的新能源指標(biāo)也能看到,指標(biāo)逐步偏向了風(fēng)電,今年風(fēng)電27GW,光伏僅有13GW,對比差距懸殊。
但在“十四五”初期規(guī)劃《河北省風(fēng)電光伏發(fā)電資源規(guī)劃(冀發(fā)改能源〔2020〕932號》中,光伏發(fā)電的規(guī)劃容量要遠(yuǎn)超風(fēng)電,并且大部分符合要求的土地也多集中在冀北區(qū)域。
但需要注意的是,“這一初步規(guī)劃基于考慮了除基本農(nóng)田之外其他一些農(nóng)用地,隨著用地政策收緊,河北南部區(qū)域幾乎很難再有土地供給光伏建設(shè),也對這一規(guī)模容量帶來了較大影響”,據(jù)知情人士透露,“目前,河南南部基本以風(fēng)電開發(fā)為主”。當(dāng)前,為了完成省級非水可再生能源指標(biāo),河北也啟動(dòng)了多樣化的場景探索,包括海上光伏、地面分布式光伏等。
除了上述兩省之外,用地問題同樣困擾著陜西的光伏電站業(yè)主。筆者了解到,受18億畝耕地紅線以及占補(bǔ)平衡缺口較大等影響,陜西部分區(qū)域地面光伏電站推進(jìn)遇到阻力,其中包括部分風(fēng)光大基地項(xiàng)目。
“某100MW地面光伏電站從2022年開始推進(jìn),今年上半年由于用地問題暫停了將近半年。主管部門領(lǐng)導(dǎo)出面溝通之后,近期剛開始重新啟動(dòng),土地是以100畝為單位一點(diǎn)點(diǎn)摳出來的,從目前看項(xiàng)目建設(shè)周期會(huì)拉長到3年”,一位參與陜西某光伏電站建設(shè)的資深行業(yè)人士告訴筆者,“主要是受林草政策的影響,甚至部分沙戈荒基地也暫停了”。
根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》,全國現(xiàn)有耕地19.18億畝,相比“二調(diào)”,10年間我國耕地面積減少了1.13億畝,部分省份由于耕地缺口較大,對光伏用地產(chǎn)生了直接影響。
某中部省份光伏項(xiàng)目開發(fā)人士反饋稱,該省份某項(xiàng)目在2022年申報(bào)的時(shí)候土地性質(zhì)還是荒地,到項(xiàng)目面臨開工的時(shí)候,為完成占補(bǔ)平衡考核指標(biāo),該地塊被調(diào)整成一般農(nóng)田,地方政府要求按照6-7萬/畝全面積征收耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償費(fèi)。
實(shí)際上,面臨類似問題的還包括四川、云南等西南省份,這些地區(qū)山地、林地、草地較多,對于當(dāng)前單體容量動(dòng)輒百兆瓦以上的光伏電站來說,尋找符合要求的大規(guī)模用地愈發(fā)困難,加之部分地區(qū)土地“中間商”的參與,光伏用地開發(fā)難尋,價(jià)格也水漲船高,有西南省份光伏用地租金甚至高達(dá)2000元/畝/年。
同樣面臨問題的不只普通光伏電站,根據(jù)筆者獲得一份該省份大基地推進(jìn)情況文件顯示,超過80%的項(xiàng)目存在項(xiàng)目推進(jìn)滯后的風(fēng)險(xiǎn),其中主要原因是受林草政策影響,項(xiàng)目場址需要重新調(diào)整優(yōu)化,包括前期手續(xù)辦理滯后等。
盡管在今年3月,自然資源部、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》,明確了光伏用地、用林、用草等相關(guān)規(guī)則。
“雖然新的用地政策比“十三五”時(shí)期要更嚴(yán)格了,但有規(guī)則可依對于投資企業(yè)來說就可以適當(dāng)?shù)囊?guī)避風(fēng)險(xiǎn),否則受用地影響,很多項(xiàng)目是無法推進(jìn)的,尤其是中東部以及西南部分林草、耕地較多的省份”,一位行業(yè)參與者認(rèn)為。
但在實(shí)操過程中,光伏電站開發(fā)人員面臨的問題遠(yuǎn)不止于此,由于光伏用地政策涉跨部門管理,在執(zhí)行過程中,各省甚至各地區(qū)的光伏用地政策都不盡相同,奔走在開發(fā)一線的投資企業(yè)愈發(fā)發(fā)現(xiàn),土地已經(jīng)成為地面光伏電站推進(jìn)的最大難題,“其中相當(dāng)一部分省份的集中式光伏電站土地資源已開發(fā)殆盡”。
從國家能源局公布的今年前三季度各省裝機(jī)數(shù)據(jù)可以看到的,地面電站的裝機(jī)分布在今年有了較大的變化。在62GW的地面光伏新增裝機(jī)中,前十省份合計(jì)裝機(jī)45GW,占比74%,如果將范圍擴(kuò)大至前18省,占比高達(dá)91%,可以發(fā)現(xiàn),地面光伏電站裝機(jī)規(guī)模的集中度也在逐步提升。前十名省份中,西北五省均在列,從未來的發(fā)展趨勢看,地面光伏電站的建設(shè)正逐步西移。
隨著今年地面電站的裝機(jī)再創(chuàng)新高,“十四五”后期,土地對于地面光伏電站裝機(jī)的限制與影響也將愈發(fā)明顯,一方面,受用地影響,地面光伏電站建設(shè)重心將逐步向西部省份轉(zhuǎn)移,西北的沙戈荒、西南的水光互補(bǔ)等正成為地面項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域;但另一方面,落地西部的光伏電站項(xiàng)目還要考慮外送通道、消納壓力、市場化交易等可能導(dǎo)致項(xiàng)目收益打折的不確定性因素。
可以預(yù)見的是,中國光伏電站的開發(fā)格局已然進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期,投資模型的諸多邊界因素變得愈發(fā)不確定,也很難有投資區(qū)域能夠同時(shí)滿足優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的要求,項(xiàng)目質(zhì)量的參差不齊將是接下來考驗(yàn)發(fā)電企業(yè)投資實(shí)力與專業(yè)能力的重要因素。
原標(biāo)題:2024年,部分省份光伏用地受限!