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在“雙碳”目標的驅(qū)動下，我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型持續(xù)推進，新能源裝機規(guī)模不斷增長。與此同時，新型儲能作為保障電力安全穩(wěn)定供應、促進能源高質(zhì)量發(fā)展的重要裝備基礎(chǔ)和關(guān)鍵支撐技術(shù)，在能源領(lǐng)域的重要性日益凸顯，已進入爆發(fā)式增長階段。根據(jù)國家能源局提供的數(shù)據(jù)，2023年1-6月，新型儲能新投運裝機規(guī)模約863萬千瓦/1772萬千瓦時，相當于此前歷年累計裝機規(guī)模總和。從投資規(guī)模來看，按當前市場價格測算，新投運新型儲能拉動直接投資超過300億元人民幣。得益于自身的特點和優(yōu)勢，新型儲能已然成為催生國內(nèi)能源新業(yè)態(tài)、搶占國際戰(zhàn)略新高地的重要領(lǐng)域。在前述背景下，本文將基于國家有關(guān)法規(guī)政策要求，并結(jié)合筆者的相關(guān)法律服務經(jīng)驗，對新型儲能項目開發(fā)建設過程的項目合規(guī)性手續(xù)要點進行梳理與分析，以供業(yè)內(nèi)人士參考。
一、新型儲能概述
新型儲能，是指除抽水蓄能外以輸出電力為主要形式的儲能技術(shù)。主要包括以鋰離子電池、液流電池、鉛酸（炭）電池等各類二次電池為儲能設備的電化學儲能，以壓縮空氣儲能、飛輪儲能、超導儲能、超級電容器儲能為代表的物理儲能，以及熱儲能和氫儲能等。較之于傳統(tǒng)的抽水蓄能，新型儲能具有選址相對靈活、建設周期較短、響應快速便捷、應用場景多元的優(yōu)勢，可以在多重場景中解決新能源接入電力系統(tǒng)時帶來的隨機性、波動性與間歇性等問題。
目前我國新型儲能以電化學儲能為主，其中又以鋰離子電池儲能的商業(yè)化運用最為成熟。根據(jù)各省級能源主管部門上報的數(shù)據(jù)，截至2022年底，全國已投運新型儲能項目裝機規(guī)模達870萬千瓦，平均儲能時長約2.1小時，比2021年底增長110%以上（各類新型儲能裝機容量占比詳見下圖）。從2022年新增裝機技術(shù)占比來看，鋰離子電池儲能技術(shù)占比達94.2%，仍處于絕對主導地位，新增壓縮空氣儲能、液流電池儲能技術(shù)占比分別達3.4%、2.3%，占比增速明顯加快。
2021年7月，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于加快推動新型儲能發(fā)展的指導意見》，明確我國新型儲能發(fā)展目標，力爭到2025年，新型儲能由商業(yè)化初期步入規(guī)?；l(fā)展階段，具備大規(guī)模商業(yè)化應用條件，新型儲能裝機容量達到3000萬千瓦以上；到2030年，新型儲能全面市場化發(fā)展。該意見作為“十四五”時期第一份儲能產(chǎn)業(yè)綜合性政策文件，從市場化發(fā)展、技術(shù)進步、市場環(huán)境、政策監(jiān)管等方面做出引導，將給行業(yè)發(fā)展帶來重大利好。
二、新型儲能項目合規(guī)性手續(xù)要點分析
新型儲能作為企業(yè)投資項目，除需與其他企業(yè)投資項目一樣依法辦理常規(guī)的項目備案、環(huán)評等合規(guī)性手續(xù)之外，還需要關(guān)注新型儲能項目的特殊之處。筆者依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及實踐經(jīng)驗，就新型儲能項目開發(fā)建設中需重點關(guān)注的合規(guī)手續(xù)分析如下：
（一）項目備案
根據(jù)《新型儲能項目管理規(guī)范（暫行）》（國能發(fā)科技規(guī)〔2021〕47號）第八條、第九條的規(guī)定，新型儲能項目實行備案管理，項目備案內(nèi)容應包括：項目單位基本情況，項目名稱、建設地點、建設規(guī)模、建設內(nèi)容（含技術(shù)路線、應用場景、主要功能、技術(shù)標準、環(huán)保安全等）、項目總投資額，項目符合產(chǎn)業(yè)政策聲明等。同時，各地方亦陸續(xù)就新型儲能項目開發(fā)建設出臺了相關(guān)細化規(guī)定。
此外，部分地方就新能源配置儲能項目合并備案進行了規(guī)定，如新疆維吾爾族自治區(qū)發(fā)文明確[1]，以新能源為主體的多能互補、源網(wǎng)荷儲、微電網(wǎng)等綜合能源項目作為整體統(tǒng)一辦理備案手續(xù)；廣東省能源局亦明確[2]，凡需配置儲能的新能源發(fā)電項目，應在其核準（備案）文件“建設內(nèi)容”中明確儲能配置方式、配置容量等，已核準（備案）未并網(wǎng)新能源發(fā)電項目，應及時完成核準（備案）變更；昆山市則就分布式光伏發(fā)電項目規(guī)定[3]，儲能系統(tǒng)作為分布式光伏發(fā)電項目組成部分一并辦理備案。
（二）節(jié)能審查意見
根據(jù)《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令第2號）第三條、第九條的規(guī)定，企業(yè)投資項目，除年綜合能源消費量不滿1000噸標準煤且年電力消費量不滿500萬千瓦時及另行豁免的項目外，建設單位需在開工建設前取得節(jié)能審查機關(guān)出具的節(jié)能審查意見。同時，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<不單獨進行節(jié)能審查的行業(yè)目錄>的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕1975號）規(guī)定，除抽水蓄能以外的其他儲能項目并不屬于不單獨進行節(jié)能審查的范圍。
據(jù)筆者檢索發(fā)現(xiàn)，山東、河南、安徽、廣東等地新型儲能項目均存在公示的節(jié)能審查意見。且根據(jù)廣東省發(fā)改委在其官網(wǎng)的留言答復：“目前電化學儲能電站行業(yè)不在《不單獨進行節(jié)能審查的行業(yè)目錄》清單內(nèi)，如項目年綜合能耗達到標準的，應依法依規(guī)辦理節(jié)能審查。”若新型儲能項目已達到年綜合能源消費量1000噸標準煤或年電力消費量500萬千瓦時的，建議項目投資方及時與當?shù)毓?jié)能審查機關(guān)溝通，就當?shù)毓?jié)能審查意見的辦理進行明確；若當?shù)責o明確規(guī)定的，建議進行節(jié)能審查。
此外，根據(jù)《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》第十五條的規(guī)定，節(jié)能審查意見自印發(fā)之日起2年內(nèi)有效。如新型儲能項目在2年有效期內(nèi)逾期未開工建設或建成時間超過節(jié)能報告中預計建成時間2年以上的，應重新辦理節(jié)能審查。
（三）消防設計審查驗收
以鋰電池為主要介質(zhì)的電化學儲能是目前應用最為廣泛的新型儲能，但由于電池容易發(fā)生內(nèi)短路故障，引發(fā)電池熱失控起火，故消防安全是儲能電站最關(guān)注的要素之一。近年來，我國亦頒布了不少新型儲能項目消防相關(guān)的政策文件，主要內(nèi)容如下：
關(guān)于儲能電站是否需要辦理消防設計審查驗收，2021年9月住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于儲能電站消防設計審查驗收有關(guān)事項的函》（建辦科函〔2021〕403號）明確，電化學儲能電站符合《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設部令第51號，以下簡稱《暫行規(guī)定》）第十四條規(guī)定的特殊建設工程情形的，應當依法申請消防設計審查驗收。
那如何判斷儲能電站是否屬于“特殊建設工程”情形呢？《暫行規(guī)定》第十四條就“特殊建設工程”的外延具體規(guī)定了十二種情形。與儲能電站相關(guān)的主要是“大型發(fā)電、變配電工程”及“生產(chǎn)、儲存、裝卸易燃易爆危險物品的工廠、倉庫和專用車站、碼頭，易燃易爆氣體和液體的充裝站、供應站、調(diào)壓站”。但后者所稱易燃易爆危險物品主要是指石油、天然氣、氫氣以及氯酸鈉、硝酸銨等化學品，系主要針對加油站、制氫站、儲氣站等場所，新型儲能電站是否可以納入該項仍有待明確。
針對“大型發(fā)電、變配電工程”的定義，住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳《關(guān)于印發(fā)建設工程消防設計審查驗收管理暫行規(guī)定有關(guān)問題解答（一）的通知》（建辦法〔2020〕50號）規(guī)定，“在我部未明確《暫行規(guī)定》中有關(guān)‘大型發(fā)電、變配電工程’內(nèi)容解釋前，有關(guān)大型發(fā)電、變配電工程的界定仍然按照原公安部消防局《關(guān)于明確適用消防設計審核和消防驗收的發(fā)電、變配電工程規(guī)模的答復意見》(公消〔2013〕259號)執(zhí)行。”根據(jù)原公安部消防局的上述答復意見，下列發(fā)電、變配電工程應列入消防設計審核、消防驗收范圍：“1.單機容量300MW及以上或總裝機容量600MW及以上的大型火力發(fā)電廠；2.裝機容量300MW及以上且水庫總庫容1億m3及以上的水電樞紐工程(包括抽水蓄能電站)；3.樞紐變電站、區(qū)域變電站、地區(qū)變電站。”但由于該答復意見發(fā)布時間較早，未將新型儲能電站的判斷標準予以規(guī)定，仍無法就此確定儲能電站已列入需要消防設計審查驗收的范圍。
實踐中，各地對于新型儲能是否需要開展消防設計審查驗收的規(guī)定不一。比如《北京市儲能電站建設管理辦法（試行）》（征求意見稿）明確要求所有儲能電站項目必須開展消防設計審查和消防驗收；溫州市發(fā)改委2023年8月15日發(fā)布的《關(guān)于進一步做好電化學儲能項目建設管理工作的通知》明確功率為30MW且容量為30MWh及以上為大型電化學儲能電站，實行消防驗收制度；功率為500kW~30MW或容量為500kWh~30MWh之間的，為中小型電化學儲能電站，實行消防備案抽查制度。此外，部分地方甚至存在電網(wǎng)企業(yè)要求儲能項目辦理特殊建設工程消防驗收才允許并網(wǎng)，但住建局不予按照特殊建設工程辦理，導致儲能電站無法正常并網(wǎng)運行的風險。
因此，對于新型儲能電站是否需要辦理消防設計審查驗收，仍有待主管部門的進一步明確。建議項目投資方與當?shù)刈〗ú块T及電網(wǎng)公司密切進行溝通，了解當?shù)卣邎?zhí)行口徑，以免影響新型儲能電站的正常建設和運行。
（四）環(huán)境影響評價
我國根據(jù)建設項目特征及可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，對建設項目的環(huán)境影響評價實行分類管理，目前按照《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》執(zhí)行。但《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》僅就風電、光伏等電力生產(chǎn)項目進行了規(guī)定，并未明確新型儲能項目的環(huán)評管理規(guī)則。而實踐中，由于儲能項目建設可能涉及新建或改建輸變電設施，故不論是獨立儲能、新能源配儲還是共享儲能項目，其《環(huán)境影響報告表》行業(yè)類別一欄列為“輸變電工程”，即儲能項目通常需根據(jù)配套輸變電工程的規(guī)模進行分類管理。
根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》規(guī)定，100千伏以下的輸變電工程無需辦理環(huán)評手續(xù)；500千伏及以上的（涉及環(huán)境敏感區(qū)的330千伏及以上的）需編制環(huán)評報告書；其余需編制環(huán)評報告表。如需要辦理環(huán)評手續(xù)的，項目業(yè)主需根據(jù)《電化學儲能電站環(huán)境影響評價導則》（GB/T 42318-2023）的要求編制環(huán)評報告文件。目前，新型儲能項目變電站電壓等級通常為330千伏以下，故編制環(huán)評報告表即可。
（五）安全設施“三同時”
《國家能源局綜合司關(guān)于加強電化學儲能電站安全管理的通知》（國能綜通安全〔2022〕37號，以下簡稱“37號文”）從規(guī)劃設計、設備選型、竣工驗收、并網(wǎng)驗收、運行維護管理、應急消防等多個方面對儲能電站的安全管理提出要求，明確在電化學儲能電站項目建設過程中，要保障安全生產(chǎn)投入，確保安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入運行和使用。同時，應當委托具備相應資質(zhì)的設計單位開展設計工作，并組織開展設計審查。結(jié)合《建設項目安全設施“三同時”監(jiān)督管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，安全設施設計審查未予批準的，不得開工建設。安全設施的施工亦應當由取得相應資質(zhì)的施工單位進行，并與建設項目主體工程同時施工。建設項目竣工投入生產(chǎn)或者使用前，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當組織對安全設施進行竣工驗收，并形成書面報告?zhèn)洳?。安全設施竣工驗收合格后，方可投入生產(chǎn)和使用。
（六）工程規(guī)劃許可
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。若新型儲能項目建設符合上述條件的，則需辦理相關(guān)規(guī)劃許可。實踐中，對于獨立選址的大型電網(wǎng)側(cè)儲能項目需要辦理工程規(guī)劃許可爭議不大，但是對于租賃建設用地建設的用戶側(cè)儲能項目是否需要辦理工程規(guī)劃許可尚存在爭議。如部分觀點認為，用戶側(cè)儲能一般系在廠區(qū)內(nèi)部建設，不屬于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的工程建設，無需辦理建設工程規(guī)劃許可證。但廣東省某儲能項目，當?shù)刂鞴懿块T將儲能集裝箱的施工行為認定為建設工程，要求辦理建設工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證，否則責令限期拆除。
如項目使用集體經(jīng)營性建設用地的，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)只能核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證（無法核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證），而實踐中建設工程規(guī)劃許可證只適用于國有建設用地，導致申請辦理工程規(guī)劃許可時會存在障礙。但自然資源部2023年5月4日發(fā)布的《自然資源部關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發(fā)〔2023〕69號）明確，“在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用集體土地進行建設的，可依據(jù)國土空間詳細規(guī)劃核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證”，即使用集體經(jīng)營性建設用地，也能依法辦理建設工程規(guī)劃許可證。
因此，對于工程規(guī)劃審批相關(guān)手續(xù)的辦理，建議新型儲能項目投資方重點關(guān)注當?shù)刂鞴懿块T的意見，與主管部門保持良好溝通，明確在實踐中相關(guān)手續(xù)應否辦理及辦理程序，避免項目被認定為違章建筑。
（七）電網(wǎng)接入和電力業(yè)務許可證
《新型儲能項目管理規(guī)范（暫行）》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)應公平無歧視地為新型儲能項目提供電網(wǎng)接入服務。電網(wǎng)企業(yè)應按照積極服務、簡捷高效的原則，建立和完善新型儲能項目接網(wǎng)程序，向已經(jīng)備案的新型儲能項目提供接網(wǎng)服務。同時，37號文亦明確，電化學儲能電站并網(wǎng)驗收前，要完成電站主要設備及系統(tǒng)的型式試驗、整站調(diào)試試驗和并網(wǎng)檢測。開展并網(wǎng)檢測應當委托具備儲能專業(yè)檢測檢驗資質(zhì)的機構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)要積極配合開展電化學儲能電站的并網(wǎng)和驗收工作，對不符合國家（行業(yè)）并網(wǎng)技術(shù)標準要求的電站，杜絕“帶病并網(wǎng)”。應當優(yōu)化調(diào)度運行方案，在并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議中明確電站安全調(diào)度區(qū)間，并嚴格執(zhí)行。
就電力業(yè)務許可證的辦理，國家能源局在其官網(wǎng)留言答復中明確，目前除抽水蓄能外的其他新型儲能項目暫未納入電力業(yè)務許可管理，暫不需要取得電力業(yè)務許可證。因此，在相關(guān)政策明確出臺前，新型儲能項目可以豁免辦理電力業(yè)務許可證。
三、結(jié)語
在我國致力于構(gòu)建清潔低碳、安全高效能源體系的背景下，發(fā)展新型儲能業(yè)已成為提升能源電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力、綜合效率和安全保障能力，支撐新型電力系統(tǒng)建設的重要舉措，同時也是新一輪能源革命的必由之路。“十四五”期間，我國將持續(xù)堅持創(chuàng)新引領(lǐng)、多元發(fā)展，結(jié)合電力系統(tǒng)實際需求，積極促進新型儲能技術(shù)創(chuàng)新。推進新型儲能高效應用和高質(zhì)量發(fā)展，將作為實現(xiàn)“雙碳”目標的重要抓手，對能源綠色轉(zhuǎn)型的意義重大。因此，未來新型儲能將有巨大的增長空間，其產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?qū)⑼黄迫f億大關(guān)。需要注意的是，由于新型儲能業(yè)務尚處于發(fā)展初期，許多相關(guān)的政策法規(guī)還不夠完善，甚至不同地區(qū)和不同部門對于項目監(jiān)管的要求還未形成統(tǒng)一意見。因此，投資主體在看到市場業(yè)務機會的同時，也應對新型儲能項目開發(fā)建設的合規(guī)要點及法律風險予以高度關(guān)注，必要時可聘請專業(yè)律師提供法律服務。
[注]
[1] 新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、林業(yè)和草原局、國網(wǎng)新疆電力有限公司五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立新能源開發(fā)管理機制的通知》（新發(fā)改規(guī)〔2022〕10號）。
[2]《廣東省能源局關(guān)于新能源發(fā)電項目配置儲能有關(guān)事項的通知》。
[3] 昆山市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于加快推進分布式光伏發(fā)電項目開發(fā)建設的工作意見》的通知（昆政辦發(fā)〔2022〕57號）。
原標題：新型儲能項目開發(fā)建設合規(guī)要點分析
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