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美國(guó)作為全球第二大的光伏市場(chǎng)，對(duì)于全球凈零碳排與能源轉(zhuǎn)型的推動(dòng)至關(guān)重要，而隨著美國(guó)總統(tǒng)大選將在 2024 年底舉行，能源政策也成為國(guó)際關(guān)注的焦點(diǎn)，本文將觀察過(guò)往民主、共和兩黨執(zhí)政時(shí)期的光伏政策，并分析未來(lái)可能發(fā)展。

川普政府期間（共和黨）：2017年1月至2021年1月

美國(guó)現(xiàn)行的光伏貿(mào)易壁壘主要針對(duì)中國(guó)進(jìn)口的產(chǎn)品，除了 2012 年就已上路的反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼（雙反）稅外，接著便是川普政府于 2018 年，也就是中美貿(mào)易戰(zhàn)之際發(fā)起的懲罰性關(guān)稅。

2018 年 1 月，川普政府宣布對(duì)進(jìn)口美國(guó)的光伏電池與組件實(shí)施 201 關(guān)稅，僅有少數(shù)發(fā)展中國(guó)家得以豁免。201 關(guān)稅自 2018 年起，首年稅率為 30％，每年降低 5％，同時(shí)設(shè)定電池每年的豁免配額為 2.5 GW。2019 年 6 月，201 關(guān)稅進(jìn)一步豁免雙面組件。然而，川普政府對(duì)于豁免雙面組件的態(tài)度搖擺不定，2019 年 10 月，雙面組件的豁免首次被取消，后續(xù)再度反復(fù)，直到 2020 年 11 月，川普試圖將 201 稅率從 15％ 調(diào)升至 18％，并再度取消雙面組件豁免，但隨后被美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院（Court of International Trade, CIT）判定法案修改無(wú)效。另外，在 2018 年 7 月，川普政府開(kāi)始實(shí)施為期四年的 301 關(guān)稅，征收多項(xiàng)中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品，其中光伏電池與組件的稅率為每年 25％。

拜登政府時(shí)期（民主黨）：2021年1月至2025年1月

拜登上任后并沒(méi)有減少美國(guó)光伏的貿(mào)易壁壘，不僅延續(xù)過(guò)去的 301、201 關(guān)稅，還發(fā)起涉疆法案（Uyghur Forced Labor Prevention Act , UFPLA）以及對(duì)東南亞光伏產(chǎn)品的反規(guī)避調(diào)查，與此同時(shí)，也推動(dòng)被稱(chēng)為史上最大氣候立法的降低通膨法案（Inflation Reduction Act, IRA），該法案預(yù)計(jì)在十年內(nèi)于氣候變遷與再生能源領(lǐng)域投入 3,690 億美元。

2022 年 2 月，拜登政府將 201 稅率改為 14.75%，逐年調(diào)降 0.25%，并延長(zhǎng)至 2026 年，電池豁免配額從過(guò)去的 2.5 GW 調(diào)升至 5 GW，雙面組件則繼續(xù)豁免。而原訂于 2022 年到期的 301 關(guān)稅則于五月啟動(dòng)法案復(fù)審程序，關(guān)稅因此展延。同年六月，拜登政府又發(fā)布 UFPLA 法案，此后所有進(jìn)口企業(yè)都必須向美國(guó)海關(guān)提供光伏產(chǎn)品溯源，以證明產(chǎn)品成份并非來(lái)自新疆生產(chǎn)。

2022 年3 月起，美國(guó)對(duì)柬埔寨、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和越南進(jìn)口的光伏電池與組件進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查，防止中國(guó)廠商透過(guò)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)至東南亞以規(guī)避關(guān)稅，內(nèi)容表示硅片（包含使用中國(guó)多晶硅產(chǎn)制）制造為海外或是非中國(guó)廠家制造者，能夠不受反規(guī)避限制，但如果中國(guó)硅片用于中國(guó)廠家在東南亞產(chǎn)的電池或組件中，這類(lèi)產(chǎn)品就被視為等同于中國(guó)制造。經(jīng)過(guò)一年多的調(diào)查后，2023 年 8 月終判結(jié)果出爐，維持全境式判決，廠商于前述國(guó)家出口電池與組件將面臨最高 254.19% 的雙反稅，但由于美國(guó)政府提供兩年的豁免期（2022 年 6 月至 2024 年 6 月），廠商可以通過(guò)在豁免期間輸入或是調(diào)整供應(yīng)鏈產(chǎn)能的方式以避免被征收雙反稅。

除了貿(mào)易壁壘外，拜登政府還為光伏發(fā)展提出激勵(lì)措施。同樣為 2022 年，美國(guó)通過(guò)了 IRA 法案，作為美國(guó)再生能源發(fā)展進(jìn)程上的重要里程碑，法案中對(duì)于光伏的需求端與供給端皆有補(bǔ)貼，需求端包含補(bǔ)貼項(xiàng)目初始成本的投資稅務(wù)減免（Investment Tax Credit , ITC）與按實(shí)際發(fā)電量補(bǔ)貼的生產(chǎn)稅務(wù)減免（Production Tax Credit , PTC），上述兩項(xiàng)減免還可透過(guò)滿(mǎn)足勞工要求（Labor Requirements）、美國(guó)制造要求（Domestic Content Bonus）等進(jìn)階條件以增加補(bǔ)貼金額。而供給端則分為補(bǔ)貼建置廠房與設(shè)備成本的先進(jìn)能源項(xiàng)目減免 （Advanced Energy Project Credit, 48C ITC）以及按照不同產(chǎn)品銷(xiāo)售量進(jìn)行補(bǔ)貼的先進(jìn)制造生產(chǎn)減免（Advanced Manufacturing Production Credit, 45X MPTC）。

美國(guó)光伏貿(mào)易壁壘時(shí)間軸：


兩黨政策的異同與未來(lái)走向

從川普政府提出「美國(guó)優(yōu)先能源政策」，加大傳統(tǒng)能源開(kāi)發(fā)與廢除氣候法案，對(duì)比拜登政府重返巴黎協(xié)議與推動(dòng)再生能源，可看出美國(guó)政界大致可分為傾向傳統(tǒng)能源的共和黨與支持再生能源的民主黨。

現(xiàn)階段兩黨能源政策的分歧聚焦于 IRA 法案，2023 年共和黨先后在眾議院推動(dòng)限制、節(jié)約、增長(zhǎng)法案（Limit, Save, Grow Act）與美國(guó)建造法案（Build it in America Act），這兩項(xiàng)法案的目的皆為刪減乃至廢除 IRA 法案中對(duì)于再生能源的資金投入，并將預(yù)算轉(zhuǎn)向發(fā)展傳統(tǒng)能源，雖然法案還在參眾兩院審理當(dāng)中，但之后預(yù)期將被民主黨議員占多數(shù)的參議院與總統(tǒng)拜登否決。為了抨擊作為民主黨施政核心的 IRA 法案，共和黨的反對(duì)聲浪仍在持續(xù)，2024 年共和黨總統(tǒng)候選人川普不斷重申將于當(dāng)選后廢除 IRA 法案，與之相對(duì)地，拜登則竭力強(qiáng)調(diào)法案的重要性。

相較于 IRA 法案的政治角力，在針對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的貿(mào)易壁壘上，拜登政府反而延續(xù)川普時(shí)期「美國(guó)優(yōu)先」的既有框架。雖然拜登政府為反規(guī)避調(diào)查提供兩年豁免期，且在 2023 年后，美國(guó)海關(guān)對(duì) UFPLA 法案的進(jìn)口審查力度也明顯放寬，但上述舉措皆是為緩解美國(guó)市場(chǎng)短期內(nèi)供不應(yīng)求的問(wèn)題，而隨著 IRA 法案大力扶植美國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)，貿(mào)易壁壘更能加速全球供應(yīng)鏈產(chǎn)能與資金回流美國(guó)，因此，兩黨立場(chǎng)并無(wú)太大差異。

總而言之，美國(guó)是否持續(xù)發(fā)展含光伏在內(nèi)的再生能源，特別是 IRA 法案的存續(xù)與否，將根據(jù) 2024 年底的選舉結(jié)果而定，但可以預(yù)期的是，不論兩黨誰(shuí)能勝出，「貿(mào)易保護(hù)」與「供應(yīng)鏈去中化」依然會(huì)是美國(guó)政策的發(fā)展主軸。

美國(guó) IRA 法案時(shí)間軸：


原標(biāo)題：美國(guó)政治環(huán)境與光伏政策走向