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 編者按：建設(shè)地面光伏電站，究竟哪些地可以用？哪些地使用時(shí)需辦理征用手續(xù)？項(xiàng)目開發(fā)商們?cè)撓蛘l申請(qǐng)？建站時(shí)又該遵從哪些具體指標(biāo)？如何才能最大程度規(guī)避用地違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)呢？今天就和大家一起來說道說道。



近年來我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，地面光伏電站建設(shè)對(duì)土地的需求逐年攀升。然而土地不比一般資源，不光數(shù)量有限、分類繁多，且用地牽扯到的法律及行政審批部門、手續(xù)都十分繁雜。一時(shí)之間，選地、用地成了光伏業(yè)界繼補(bǔ)貼拖欠、限電之后的又一大難題。細(xì)數(shù)這幾年備受關(guān)注的光伏違法占地案件我們不難發(fā)現(xiàn)，企業(yè)之所以被判定“違法”，不外乎跨越了這么幾條紅線：

未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地；

超過批準(zhǔn)數(shù)量占用土地；

依法收回非法批準(zhǔn)、使用的土地，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還；

不按照批準(zhǔn)用途使用土地；

不按照批準(zhǔn)的用地位置和范圍占用土地；

在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，重建、擴(kuò)建。

這些紅線看似通俗易懂，但實(shí)施起來就會(huì)發(fā)現(xiàn)：“地雷”還真不少。且看幾個(gè)例子：2013年12月25日，國家林業(yè)局通報(bào)甘肅省永昌縣清河灘100兆瓦并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目違法占用林地，該項(xiàng)目自2012年5月以來未辦理征收林地審核（批）手續(xù)，非法占用國家級(jí)公益林地944畝；2014年4月，青海省共和縣某單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自修建光伏園區(qū)道路，占地面積883.26畝，均為天然牧草地；2014年9月，某光伏電力開發(fā)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用涉縣某村耕地建設(shè)辦公樓和維護(hù)站，占地面積6.56畝；2015年5月23日，黃河水利委員會(huì)叫停鄭州某新能源科技有限公司利用黃河灘地建設(shè)的200MW光伏電站項(xiàng)目。該項(xiàng)目投資19.77億元，于2014年4月1日獲得河南省發(fā)改委復(fù)核核準(zhǔn)，但直至項(xiàng)目主體工程完工之時(shí)未獲得水利行政主管部門審查意見，最終被叫停；2015年10月，江蘇某太陽能科技公司因違法占用海堤河被當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T督辦……

未批先建、超標(biāo)修建、偷梁換柱、手續(xù)不全、占用林地/耕地/牧草地/河道……幾座大山壓下來，想必已經(jīng)讓項(xiàng)目開發(fā)商們捏了一把冷汗。紅線雖少，但倘若將每一條具體到各級(jí)行政機(jī)構(gòu)、不同主管部門、不同土地類型，各類審批標(biāo)準(zhǔn)，那牽出來的就不光是幾條紅線，而是一張交織在一起的網(wǎng)了。那么究竟哪些地可以用？哪些地使用時(shí)需辦理征用手續(xù)？項(xiàng)目開發(fā)商們?cè)撓蛘l申請(qǐng)？建站時(shí)又該遵從哪些具體指標(biāo)？如何才能最大程度規(guī)避用地違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)呢？今天就和大家一起來說道說道。

光伏電站可用地類型

按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，我國土地依據(jù)用途可劃分為：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中，農(nóng)用地指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地則指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。2015年9月18日，國土資源部聯(lián)合發(fā)改委等六部委出臺(tái)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)[2015]5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《創(chuàng)新用地意見》），明確提出對(duì)于光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途的，在年度土地變更調(diào)查時(shí)做出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國土資源部門備案。由此可見，光伏電站占用未利用地可靈活采取租賃等方式進(jìn)行。

需要指出的是，隨著漁光互補(bǔ)、光伏大棚、光伏養(yǎng)殖等農(nóng)光互補(bǔ)光伏電站形式的出現(xiàn)，開發(fā)商們對(duì)土地類型的需求也趨向多元。盡管光伏電池板矩陣假設(shè)在農(nóng)田、草場(chǎng)、魚塘或溫室大棚上是否屬于占用農(nóng)用地仍存在爭(zhēng)議，但按照國土資源部現(xiàn)有態(tài)度，“光伏用地占用農(nóng)用地的，包括占用設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)大棚，均應(yīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，依法不得占用基本農(nóng)田。”固南度度建議在結(jié)論未定、新政策未出之前，光伏開發(fā)商仍舊按照土地管理法和《創(chuàng)新用地意見》規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，小心駛得萬年船??！至于需占用河道、草原、森林等特殊土地類型的光伏電站項(xiàng)目，南度度則提醒，除了應(yīng)履行國土部門的審批程序之外，還應(yīng)根據(jù)水利、草原、林業(yè)等部門的單行法規(guī)規(guī)定（如《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》《中華人民共和國土地管理法》《森林法》《國家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》和近期推出的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》等）履行相應(yīng)的審批程序，缺少任一相關(guān)行政部門審批，都有可能導(dǎo)致光伏項(xiàng)目違法違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)。而具體審批手續(xù)，則需根據(jù)用地類型咨詢一個(gè)或多個(gè)主管部門，按需辦理。

光伏電站用地控制指標(biāo)

2015年12月2日，國土資源部發(fā)布了《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》（以下簡(jiǎn)稱“指標(biāo)”），對(duì)單個(gè)光伏電站的總體用地指標(biāo)和光伏方陣、變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路用地和場(chǎng)內(nèi)道路用地等4個(gè)功能分區(qū)單項(xiàng)用地指標(biāo)進(jìn)行了劃定（即用地規(guī)模雙控制）。換句話說，不光電站總體用地規(guī)模要在規(guī)定范圍之內(nèi)，具體功能區(qū)的用地面積也有紅線限定。至于具體指標(biāo)數(shù)，由于光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地的規(guī)模大小與光伏組件的發(fā)電效率、安裝所在緯度、項(xiàng)目所在地形區(qū)類別、光伏方陣排列安裝方式以及升壓站的升壓等級(jí)有直接關(guān)系，所以因項(xiàng)目而異。具體落在哪個(gè)區(qū)間，則需開發(fā)商們查詢“指標(biāo)”全文及各指標(biāo)對(duì)應(yīng)計(jì)算方法。

國土資源部還表示，該用地指標(biāo)是光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目可行性研究（初步設(shè)計(jì)）、用地審批、土地供應(yīng)、供后監(jiān)管、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)確定用地規(guī)模的依據(jù)和尺度，在編制光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照該指標(biāo)確定的總體規(guī)模和各功能分區(qū)規(guī)模進(jìn)行規(guī)模核定，并在報(bào)告中對(duì)用地規(guī)模核定情況進(jìn)行專篇說明。而在審批光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照該指標(biāo)確定的總用地規(guī)模和各功能分區(qū)用地規(guī)模進(jìn)行核定。由于指標(biāo)從2016年1月1日起實(shí)施，有效期5年，可見日后的光伏電站用地劃定都將有規(guī)可循。

最大限度規(guī)避違法違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)

盡管各部門用地監(jiān)管日趨嚴(yán)格，但正如部分光伏法律從業(yè)者所言，目前我國光伏電站用地政策仍存在監(jiān)管部門眾多、監(jiān)管尺度不一、新型用地政策制定滯后、各地用地稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一、可調(diào)整空間過大等問題，導(dǎo)致企業(yè)在調(diào)研用地性質(zhì)、測(cè)算土地成本、辦理用地手續(xù)等問題時(shí)仍多有忌憚。面對(duì)這類體制機(jī)制問題，也有業(yè)內(nèi)人士直言“相關(guān)部門應(yīng)該協(xié)調(diào)建設(shè)一個(gè)聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，以不同土地類型紅線和電網(wǎng)消納能力為前提，各地制定當(dāng)?shù)氐墓夥?guī)劃和用地指標(biāo)，具體到每一塊土地的性質(zhì)上，同時(shí)建立公平公正且透明的評(píng)判機(jī)制”。

當(dāng)然，體制機(jī)制不可控時(shí)，企業(yè)還是只能從自身做起、多穿一層防護(hù)衣，最大限度地規(guī)避光伏電站違法違規(guī)占地風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)前期，除去仔細(xì)研讀國家相關(guān)政策、盡量避讓河道、林地等敏感區(qū)域、謹(jǐn)慎控制大額資金的投入外，開發(fā)商們還應(yīng)高度重視項(xiàng)目可行性研究工作開展的廣度和深度，在項(xiàng)目開始前，廣泛征詢相關(guān)政府主管部門和權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，避免在項(xiàng)目后期才發(fā)現(xiàn)顛覆性問題，導(dǎo)致項(xiàng)目意外中斷或終止，那就有些得不償失了。

原標(biāo)題：【注意】光伏電站用地：這些紅線碰不得！