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 編者按：作為電力市場改革領域的先驅者，英國在可再生能源發(fā)展的不同階段，針對不同的可再生能源發(fā)電技術，推出了一系列的政策項目，主要包括可再生能源義務、上網(wǎng)電價補貼、差價合同三種，它們之間即存在明顯的政策差異性，同時也有一定的政策關聯(lián)性。

1、大型可再生能源項目：可再生能源義務

根據(jù)英國《2000年公用事業(yè)法》(UK's Utilities Act 2000)，英格蘭、威爾士和蘇格蘭從2002年開始實施“可再生能源義務證書制度”(Renewable Obligation，簡稱RO)。該法案明確了電力供應商是英國可再生能源義務的責任主體，并且規(guī)定了可再生能源發(fā)展的各個階段，大型可再生能源電量在供應商總電量中的具體比例：2003年要求達到3%，其后逐年遞增，到2010年要求達到10.4%，到2015年要求達到15.4%。可再生能源義務政策實施以后，英國可再生能源電力進入了快速發(fā)展的時期，發(fā)電量年均增長速度達到12%。2005年，可再生能源義務制度的范圍擴大到了北愛爾蘭地區(qū)。

截止到目前，可再生能源義務證書制度仍然是英國政府支持大型可再生能源項目的主要政策。英國電力監(jiān)管機構OFGEM中的E-Serve部門負責可再生能源義務證書(Renewables Obligation Certificates，簡稱ROCs，也稱為“綠證”)的頒發(fā)和整個ROC交易體系的運行和監(jiān)管。以下是RO的具體操作流程：

① 具有可再生能源義務證書制度資質的可再生能源發(fā)電企業(yè)會每個月向E-serve報備他們的預測發(fā)電量，E-serve則根據(jù)符合規(guī)定的可再生電力產(chǎn)出向可再生能源發(fā)電企業(yè)頒發(fā)相應的可再生能源義務證書(ROCs)。

② 可再生能源發(fā)電企業(yè)可以向電力供應商或中介交易機構出售可再生能源義務證書，這些發(fā)電企業(yè)可以獲得除在電力市場中銷售電能量之外的收入，以補助其前期投資成本。需要強調(diào)的是，可再生能源義務證書的出售和電力產(chǎn)出的出售是相對獨立的，盡管大部分的可再生能源義務證書被出售給了購買電力產(chǎn)品的供應商。

③ 每年6月份，電力供應商需要向E-serve證明，其在過去的一年當中已經(jīng)獲得與其電力供應量相對應的可再生能源義務證書。這些可再生能源義務證書既可以向可再生能源發(fā)電企業(yè)購買，也可以在可再生能源義務證書二級市場上購買，這個二級市場每月進行一次交易。電力供應商如果無法向E-serve提交足夠數(shù)量的可再生能源義務證書，則必須要向OFGEM繳納罰金，標準則是按照政府設置的“買斷價格”，該價格每年根據(jù)零售價格指數(shù)(Retail Price Index，簡稱RPI)進行調(diào)整。

2002年剛開始執(zhí)行時，買斷價格為30英鎊/ROC，2016年已經(jīng)上漲到45英鎊/ROC。所有處罰的收入都會進入特定的基金，并按照電力供應商完成可再生能源義務的比例進行重新分配，返還給電力供應商。

相反地，如果電力供應商獲得的可再生能源義務證書超過其電力供應量相對應的數(shù)量時，可以在二級市場上進行出售，或者將富裕的證書保留到第2年向E-Serve提交。因此，二級市場上ROCs的價格主要受到可再生能源發(fā)電企業(yè)可以向市場供應的證書數(shù)量的影響。例如，如果在過去的一個月里，風力發(fā)電的情況比較好，那么二級市場上的價格就會比較低。由于電力供應商具有購買證書和繳納罰金兩種選擇，在每年電力供應商向E-serve提交證書證明的月份，二級市場的價格與買斷價格往往都非常接近。

2009年前，可再生能源發(fā)電企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量，就可以獲得一個可再生能源義務證書。然而，這種方式不能有效地引導不同成本發(fā)電技術的發(fā)展。因此，從2009年開始，根據(jù)可再生能源發(fā)電技術以及投產(chǎn)時間，發(fā)電企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量所能夠獲得的證書數(shù)量開始出現(xiàn)不同：成本較高的發(fā)電技術，企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量所獲得的證書也較多，這就能夠有效地提升資本對這類發(fā)電項目的興趣，同時也會更大地促進這類技術的發(fā)展和進步。

2、小規(guī)?？稍偕偷吞技夹g：上網(wǎng)電價補貼

上述的可再生能源義務證書制度是針對大型可再生能源項目的，為了促進小規(guī)?？稍偕茉春偷吞及l(fā)電技術，英國在2010年4月引入了上網(wǎng)電價補貼(Feed-in tariffs，F(xiàn)iTs)政策，要求電力供應商對符合要求的可再生能源電源的發(fā)電量和上網(wǎng)電量進行固定補貼，這與我國的分布式光伏發(fā)電補貼政策較為類似。

根據(jù)英國原能源與氣候變化部(DECC)發(fā)布的政策，上網(wǎng)電價補貼政策適用于裝機容量不超過5MW的水電、風電、太陽能光伏發(fā)電和生物質能發(fā)電，以及裝機容量不超過2kW的微型熱電聯(lián)產(chǎn)項目。與此同時，政府還制定了各類發(fā)電技術的上網(wǎng)電價目錄，這些上網(wǎng)電價目錄會在每年的四月份，根據(jù)零售價格指數(shù)(RPI)情況進行一次調(diào)整。此外，政府還會定期進行審查，根據(jù)每種可再生能源發(fā)電技術在過去幾個月的投產(chǎn)情況，可能會降低相應的上網(wǎng)電價。這種審查制度對于太陽能光伏發(fā)電每個季度進行一次，對于其他發(fā)電技術則是半年進行一次，這樣就確保了對這些發(fā)電技術的補貼水平，是與其成本下降曲線相適應的，從而降低了單位電量的補貼水平以及補貼金額的總規(guī)模。


3 、引入市場化的補貼方式：差價合同

自2002年設立可再生能源義務證書制度以來，英國的可再生能源裝機提高了數(shù)倍。但是，可再生能源義務證書制度也產(chǎn)生了很多的問題，例如由于缺乏市場競爭機制，造成這些可再生能源發(fā)電項目的成本居高不下。此外，可再生能源義務證書的價格波動，無疑也給可再生能源發(fā)電企業(yè)投資者的融資帶來的較高的成本。而這些成本，最終都需要廣大電力消費者來買單。下面這張圖顯示了當前英國電力用戶電費賬單中，各類補貼政策的金額，可以發(fā)現(xiàn)絕大部分補貼金額都流向了可再生能源義務證書制度的發(fā)電項目。(見圖1)


然而，英國政府在2011-12財年通過了征稅控制框架(Levy Control framework)，其中設定了可再生能源發(fā)電補貼的總預算，并希望在該預算下實現(xiàn)2020年30%電力由可再生能源供應的目標。因此，英國政府希望通過新一輪的電力市場改革(EMR)，將原有的可再生能源義務證書制度，向融合了市場競爭的差價合同(Contracts for difference，簡稱CfDs)機制過渡。英國可再生能源差價合同從2015年開始實施，并在2017年4月份開始全面取代可再生能源義務證書制度。不過，之前已經(jīng)獲得可再生能源義務認證的項目仍然可獲得最多20年的支持。

在差價合同制度下，政府會設立并擁有一個私人公司，即差價合同訂約方(CfD Counterparty)，負責簽署和管理差價合同以及管理差價合同支付。發(fā)電企業(yè)像往常一樣通過電力市場出售電力產(chǎn)出，然后獲得電力售價與執(zhí)行價(strike price)之間的價差支付(difference payment)。當電力市場價格高于執(zhí)行價時，發(fā)電企業(yè)需要返還電力售價與執(zhí)行價之間的價差，避免發(fā)電企業(yè)獲得過高的收益?？梢钥闯?，英國差價合同設計的初衷，是為了給予所有的低碳電力(包括核電、可再生能源以及碳捕捉與儲存)最有效的長期支持。通過這種方式，給予投資者在收益方面更大的確定性，從而降低項目的融資成本以及政策成本。

差價合同的執(zhí)行價是差價合同的核心內(nèi)容，對于幫助政府實現(xiàn)發(fā)展可再生和低碳能源，確保電力供應安全的政策目標具有重要意義，同時也確保其經(jīng)濟影響是消費者能夠承擔的。在2015年剛剛引入差價合同時，政府估計發(fā)電項目的均化成本(levelised cost)，并以此來設定執(zhí)行價和補貼上限。從總體上說，政府在估計均化成本時考慮的因素包括：發(fā)電技術、市場條件、政策考量等。

2017年4月份以前，可再生能源義務和差價合同機制并行運行。此期間差價合同的執(zhí)行價遵循“RO-X(Renewables Obligations minus X)”的原則制定，其目的是保證可再生能源義務和差價合同能夠給發(fā)電項目投資者相同的激勵，該原則中的X因子反映了相比于可再生能源義務，差價合同機制降低可再生能源發(fā)電投資商的最低預期資本回報率(hurdle rate)以及電力購買協(xié)議風險的水平。

2017年4月份以后，新的可再生能源發(fā)電項目不能再申請可再生能源義務證書，此時差價合同執(zhí)行價的制定主要考慮征費控制框架下可承受的水平，以及發(fā)電技術未來成本的預期。發(fā)電技術未來成本取決于對特定技術“學習速率(learning rates)”的預期和假設，以及全球發(fā)電技術部署的情況，因此存在很大的不確定性。

在從可再生能源義務證書制度，向差價合同機制轉換的過程中，為了充分向市場展示差價合同的可行性，也為了保障可再生能源發(fā)電企業(yè)的利益，英國政府在2013年3月引入了過渡性的可再生能源最終投資決定(Final Investment Decision Enabling for Renewables，簡稱FIDeR)機制，以引導低碳電力項目的開發(fā)商在差價合同機制之前進行最終投資的決定。在該政策下，低碳發(fā)電項目開發(fā)商可以在長期差價合約簽訂之前提交投資合約申請，確保了一些低碳發(fā)電項目可以迅速推進，可以促進這些具有經(jīng)濟可行性，并能實現(xiàn)穩(wěn)定供電的發(fā)電項目提供政策支持。

作為過渡性運行機制，參與FIDeR的可再生能源電力申請在2013年7月1日關閉。2014年4月23日，英國政府宣布一共向八個可再生電力項目提供了最終投資決定合同，這些項目包括海上風電場，煤炭到生物質的轉換，以及一個具有熱電聯(lián)產(chǎn)的專用生物質電廠。到2020年，這些項目將提供高達120億英鎊的私營部門投資，支持8500個就業(yè)崗位，新增4.5GW的低碳裝機機組(約占總容量的4%)。

4、啟示

目前，我國對于大規(guī)模可再生能源發(fā)電項目基本上采用分資源區(qū)標桿上網(wǎng)電價的形式，而分布式可再生能源發(fā)電項目則以上網(wǎng)電價補貼政策為主，這兩種補貼形式從本質上是一樣的，造成可再生能源發(fā)電補貼政策較為單一。同時，標桿上網(wǎng)電價政策缺乏市場競爭機制，即不利于促進同類發(fā)電技術的降低成本，也無法充分有效地對不同發(fā)電技術進行政策引導。同時，由于我國可再生能源補貼缺乏有效的預算管理機制，導致可再生能源補貼缺口逐年增長。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年的補貼缺口僅為13億，而到2016年缺口已接近600億元。

目前，英國采用的可再生能源電力差價合同機制，需要電力現(xiàn)貨市場提供價格信號，并以此為基礎確定補貼水平。然而，中國的電力現(xiàn)貨市場仍然在建設的過程中，因此現(xiàn)階段將以可再生能源義務為主要的市場化補貼方式。具體而言，包括以下幾個方面的機制建設：

第一，明確消費側配額考核主體，電網(wǎng)企業(yè)通過附加向非市場化用戶傳導。

目前，我國對于可再生能源配額的責任主體存在較大爭議，國家能源局2016年初下發(fā)了《關于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關要求的通知意見的函》，提出了發(fā)電側考核的觀點，很多業(yè)內(nèi)人士也認為發(fā)電側考核操作起來比較簡單。然而，發(fā)電側考核對于消費側沒有任何激勵，因此并不利于可再生能源成本的分攤，和有效解決我國當前的可再生能源消納難題。因此，建議將消費側作為我國可再生能源配額的考核主體，以有效促進可再生能源的消納。

我國的售電市場仍然處于初級階段，大量非市場化的用戶仍然是由電網(wǎng)公司提供電力服務，因此在引入消費側配額制考核的同時，需要將電網(wǎng)公司購買可再生能源證書的成本，以可再生能源附加的形式向終端的非市場化用戶傳導。因此，可再生能源附加在一定時期內(nèi)仍然會存在，但是由全國統(tǒng)一制定和執(zhí)行，變?yōu)楦魇?區(qū)、市)分別制定和執(zhí)行。與此同時，除了電網(wǎng)企業(yè)有可再生能源配額責任之外，參與市場化交易的大用戶和售電公司也有相應的責任。隨著售電市場的逐步放開，未來全部用戶都進入售電市場后，可再生能源附加就沒有存在的必要了，售電公司購買綠證的成本可以由售電公司以更靈活的方式向用戶傳到。

二是，從統(tǒng)籌分配可再生能源發(fā)展成本的角度，確定統(tǒng)一的可再生能源配額標準。

2016年3月，國家能源局發(fā)布了《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》，首次明確了2020年各省(區(qū)、市)能源消費總量中的可再生能源比重目標在5%到13%之間，而全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重指標為9%，同時還明確了非水電可再生能源電力消納量比重指標核算方法。然而，上述《指導意見》著重從非水電可再生能源電力消納的角度出發(fā)，因此配額目標的設定考慮了各地區(qū)非水可再生能源資源的稟賦情況：資源稟賦較好的省份，其可再生能源目標也較高，終端電力用戶分攤的可再生能源成本也會比較高。然而，這些地區(qū)往往都是經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)，對電價的承受能力相對較低。

配額制和綠證制度是一種可用于可再生能源成本的分攤的機制，并沒有和可再生能源的物理消納直接掛鉤。因此，緊緊圍繞我國2020、2030年非化石能源占一次能源消費比重分別達到15%、20%的能源發(fā)展戰(zhàn)略目標，應該制定全國統(tǒng)一的可再生能源配額標準，這樣既可以體現(xiàn)全國各省(區(qū)、市)對上述戰(zhàn)略目標的共同責任，又可以避免政策制定部門和各省(區(qū)、市)陷入配額目標的博弈，并造成相關政策的延遲出臺，同時還可以促進可再生能源成本在各省(區(qū)、市)更公平合理的分攤。與此同時，由于水電在我國可再生能源的比重較大，從保障上述能源發(fā)展戰(zhàn)略目標的角度出發(fā)，也可以借鑒英國在《非化石燃料義務政策》階段，以及目前加拿大部分省的做法，向水電提供綠證，以提高水電的市場競爭力，促進水電的消納。當然，應該從發(fā)電技術成本、發(fā)展趨勢等角度，考慮向水電單位發(fā)電量發(fā)放的綠證數(shù)量。

考慮到各地區(qū)對于電價的承受能力，甚至可以在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)制定更高的可再生能源配額目標，讓這些地區(qū)分攤更多的可再生能源成本，為我國可再生能源事業(yè)的發(fā)展提供更多的資金支持。

三是，建立可再生能源跨省跨區(qū)消納機制，鼓勵可再生能源電力與綠色證書打捆購買。

中國可再生能源資源與經(jīng)濟發(fā)展水平、電力需求總體上呈現(xiàn)出逆向分布的特點，因此可再生能源裝機較多的省份，可再生能源電力不能全額消納，迫切需要通過跨省跨區(qū)的可再生能源交易解決消納的難題。然而，當前可再生能源的跨省區(qū)消納即存在物理網(wǎng)絡約束，也存在可再生能源電力價格太高引起的經(jīng)濟約束，其中經(jīng)濟約束的矛盾較為突出。

因此，為促進可再生能源的跨省跨區(qū)消納，應該在綠證制度保障可再生能源企業(yè)收益的基礎上，建立可再生能源跨省跨區(qū)消納機制，從而打破可再生能源電力價格太高引起的經(jīng)濟約束。同時，鼓勵簽訂電力和綠證打捆的購售協(xié)議，促使經(jīng)濟相對發(fā)達、電價承受力較強的省份，更多地購買經(jīng)濟相對欠發(fā)達省份的可再生能源電力和綠色證書，在滿足自身配額責任的同時，切實促進可再生能源電力的跨省跨區(qū)消納。

原標題：可再生能源補貼難 看看英國是怎么做的！