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據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年年底，浙江省已建和在建地面光伏電站96個(gè)，裝機(jī)330萬(wàn)千瓦，總占地面積5.79萬(wàn)畝，其中農(nóng)用地4.96萬(wàn)畝，農(nóng)用地中耕地3.53萬(wàn)畝。上述用地中除升壓站、配電室、辦公用房等使用的390畝土地依法辦理了建設(shè)用地審批手續(xù)，其余用地均采用租賃方式取得。2017年已立項(xiàng)擬建的電站34個(gè)，裝機(jī)100萬(wàn)千瓦，規(guī)劃用地2.46萬(wàn)畝，其中農(nóng)用地1.83萬(wàn)畝（含耕地1.64萬(wàn)畝）。根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)目使用農(nóng)用地，一律按建設(shè)用地管理，然而浙江目前的用地現(xiàn)狀和管理與此有一定差距。

 

一是新墾造的耕地。包括圍填海開(kāi)墾的耕地和開(kāi)發(fā)后地力較差的耕地，此類(lèi)耕地形成一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力需要幾年的地力提升過(guò)程。光伏企業(yè)使用此類(lèi)土地需要較大的資金投入以改良土壤條件，地方政府比較支持。

 

二是等次較低的坡耕地或撂荒的耕地。這類(lèi)土地一般位置偏僻、土地貧瘠，農(nóng)民不愿耕種，光伏發(fā)電項(xiàng)目使用這類(lèi)土地，有利于土地的流轉(zhuǎn)和開(kāi)發(fā)，涉地群眾持歡迎態(tài)度。

 

三是地勢(shì)平坦的耕地。這類(lèi)耕地質(zhì)量相對(duì)較高，甚至是水田、基本農(nóng)田，地方政府及有關(guān)部門(mén)對(duì)此意見(jiàn)不一，國(guó)土部門(mén)對(duì)耕地保護(hù)持擔(dān)憂態(tài)度。光伏企業(yè)對(duì)這類(lèi)土地的投入較大，有的直接建成了鋼架結(jié)構(gòu)的大棚、溫室，形成初具規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較高，用地符合設(shè)施農(nóng)用地的特點(diǎn)。

四是坑塘水面。企業(yè)在水面上方架設(shè)光伏板，水域則繼續(xù)從事漁業(yè)養(yǎng)殖。

 

經(jīng)調(diào)研分析，浙江省的資源稟賦難以支撐現(xiàn)行土地政策下光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。浙江省“七山一水二分田”，土地后備資源稀少，未利用地主要集中在東部沿海灘涂，在未利用地上發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的空間十分有限。與此同時(shí)，地面光伏電站在現(xiàn)行用地政策下幾乎沒(méi)有生存條件。所有用地均按建設(shè)用地管理產(chǎn)生的成本，無(wú)論是土地規(guī)劃、計(jì)劃、占補(bǔ)平衡、征收、供地等任一環(huán)節(jié)，政府及投資主體都難以承受。光伏發(fā)電尚屬微利行業(yè)，企業(yè)收益主要依靠政府補(bǔ)貼等扶持政策和目前用地方式的“紅利”，如果增加每畝幾十萬(wàn)的用地成本，則會(huì)讓這一產(chǎn)業(yè)在浙江難以發(fā)展。

 

對(duì)此情況，調(diào)研組認(rèn)為，應(yīng)按照以下思路完善地面光伏電站的用地政策：新建地面光伏電站嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)的耕地和水田等優(yōu)質(zhì)耕地。在不破壞種植條件、不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀的前提下，允許光伏方陣建設(shè)使用條件較差的一般農(nóng)用地，主要包括常年棄耕且土地等級(jí)較低的耕地和新開(kāi)墾水土條件較差的坡耕地，對(duì)上述用地不變更為建設(shè)用地，按原地類(lèi)管理。

 

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省地面光伏電站用地管理呈現(xiàn)四方面特點(diǎn)：

 

一是升壓站、配電室、辦公用房等建設(shè)用地，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，通過(guò)“招拍掛”的方式供地。

 

二是鼓勵(lì)使用沿海灘涂、廢棄礦山、低丘緩坡等非耕地資源建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉黄茐母鲗拥挠玫夭糠?，可按原地?lèi)認(rèn)定。

 

三是對(duì)利用農(nóng)業(yè)大棚、畜禽舍等上方架設(shè)電池組件進(jìn)行綜合利用的“互補(bǔ)”型項(xiàng)目，可參照設(shè)施農(nóng)用地管理政策。

 

四是加強(qiáng)項(xiàng)目的后期監(jiān)測(cè)，部分地方國(guó)土部門(mén)對(duì)占用耕地的“農(nóng)光互補(bǔ)”項(xiàng)目開(kāi)展巡查，對(duì)破壞耕作層的行為提出整改意見(jiàn)。

 

在這一過(guò)程中，地方政府及發(fā)改、經(jīng)信、財(cái)政、環(huán)保、扶貧等部門(mén)積極支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，光伏電站涉地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾對(duì)企業(yè)通過(guò)租賃的方式使用土地也持積極態(tài)度。這在一定程度上也增加了地方國(guó)土資源部門(mén)對(duì)光伏電站用地的監(jiān)管難度。

 

按照國(guó)土資源部2016年度土地變更調(diào)查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查的要求，光伏用地圖斑必須變更為建設(shè)用地，未辦理用地手續(xù)的則應(yīng)按違法用地查處。如此，地方國(guó)土資源部門(mén)將面臨行政不作為、甚至失職瀆職的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)2016年土地變更調(diào)查初步統(tǒng)計(jì)，浙江全省光伏用地圖斑208個(gè)，面積1.81萬(wàn)畝，其中農(nóng)用地1.53萬(wàn)畝(含耕地1.14萬(wàn)畝)。這里僅農(nóng)用地一項(xiàng)就已超過(guò)去年全省衛(wèi)片執(zhí)法檢查違法用地總量，全部按違法用地查處也不太現(xiàn)實(shí)。

 

對(duì)此，調(diào)研組建議加強(qiáng)對(duì)已建和在建地面光伏電站用地的清理和監(jiān)管，對(duì)已建和在建地面光伏電站用地情況進(jìn)行調(diào)查摸底并建立臺(tái)賬。對(duì)占用的基本農(nóng)田，應(yīng)通過(guò)調(diào)整布局的方式予以劃出；對(duì)光伏方陣使用的一般農(nóng)用地，國(guó)土部門(mén)應(yīng)會(huì)同農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，保證農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)利用方案的落實(shí)和土壤改良、地力提升及農(nóng)民收入各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

 

光伏發(fā)電是新興產(chǎn)業(yè)，與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)不同，各部門(mén)相對(duì)應(yīng)的管理多處于“盲區(qū)”。從調(diào)研情況看，林業(yè)部門(mén)規(guī)定比較明確，地面光伏電站只能使用密度低于50%的疏林地，并在使用前要取得省林業(yè)廳頒發(fā)的《使用林地審核同意書(shū)》；環(huán)保部門(mén)要求電站建設(shè)期間控制因施工的廢水排放、廢料處理帶來(lái)的環(huán)境污染，對(duì)后期的環(huán)境影響沒(méi)有評(píng)價(jià)和跟蹤；農(nóng)業(yè)部門(mén)沒(méi)有對(duì)地面電站使用農(nóng)用地提出異議，對(duì)光伏發(fā)電是否影響農(nóng)作物生產(chǎn)和耕地質(zhì)量沒(méi)有評(píng)估和跟蹤監(jiān)測(cè)的要求；規(guī)劃、住建部門(mén)在項(xiàng)目選址、開(kāi)工建設(shè)審批中沒(méi)有要求企業(yè)出具土地使用的證明材料；發(fā)改、電力部門(mén)在電站并網(wǎng)發(fā)電的相關(guān)審批程序中，也沒(méi)有要求國(guó)土資源部門(mén)提出意見(jiàn)。

 

為了解決這一管理“盲區(qū)”，調(diào)研組提出落實(shí)項(xiàng)目用地監(jiān)管的共同責(zé)任，建立相關(guān)部門(mén)共同責(zé)任機(jī)制，充分發(fā)揮各部門(mén)在職責(zé)范圍內(nèi)的職能作用，強(qiáng)化對(duì)使用農(nóng)用地特別是耕地的地面光伏電站立項(xiàng)、建設(shè)、驗(yàn)收以及后期監(jiān)管的共同責(zé)任。

 

農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)利用方案應(yīng)作為地面光伏電站項(xiàng)目立項(xiàng)的重要競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)，達(dá)不到要求的不得備案；項(xiàng)目施工中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)光伏發(fā)電和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行同步監(jiān)督，并明確糾錯(cuò)、整改的要求和責(zé)任；對(duì)光伏發(fā)電和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)建設(shè)同步驗(yàn)收且全部通過(guò)的，方可并網(wǎng)發(fā)電并享受有關(guān)優(yōu)惠政策；電站運(yùn)行期間，國(guó)土資源和農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)農(nóng)用地使用和土壤改良情況進(jìn)行定期巡查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和年度評(píng)估，評(píng)估結(jié)果與政府補(bǔ)貼掛鉤，確保耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收等各項(xiàng)要求的落實(shí)。

 

此外，省級(jí)發(fā)改、經(jīng)信、財(cái)政、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、漁業(yè)等部門(mén)應(yīng)共同研究制定“農(nóng)（漁）光互補(bǔ)”的項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確光伏板支架的高度和密度、光伏板大小規(guī)格、地面采光率等技術(shù)指標(biāo)，確保項(xiàng)目建成后具備良好的農(nóng)作物生長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。同時(shí)，將以上指標(biāo)納入光伏電站的竣工驗(yàn)收內(nèi)容并提出明確的約束性要求。