編者按：“十三五”期間光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶持政策逐漸向分布式光伏和光伏扶貧電站轉(zhuǎn)移，特別是在國家能源局于2017年7月發(fā)布《關于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)后，各省2017年新增光伏發(fā)電建設規(guī)模優(yōu)先用于建設光伏扶貧電站，普通地面光伏電站的建設受到限制，部分省份因缺少新增建設規(guī)模指標而陷于停滯。
“十三五”期間光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶持政策逐漸向分布式光伏和光伏扶貧電站轉(zhuǎn)移，特別是在國家能源局于2017年7月發(fā)布《關于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)后，各省2017年新增光伏發(fā)電建設規(guī)模優(yōu)先用于建設光伏扶貧電站，普通地面光伏電站的建設受到限制，部分省份因缺少新增建設規(guī)模指標而陷于停滯。收購已建成的地面光伏電站成為光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)投資的一種重要方式。
光伏電站并購中，電站的持續(xù)運營和電費收益能力是收購方關注的核心問題?？赡苡绊戨娬境掷m(xù)運營的因素主要包括電站建設和運營所需的政府審批和許可文件的完備性、建設過程的合規(guī)性、用地的合規(guī)性以及驗收手續(xù)的完備性等;可能影響電站電費收益的因素包括發(fā)電量、電價以及電價補貼。基于我們對地面光伏電站并購盡職調(diào)查的經(jīng)驗，除并購項目法律盡職調(diào)查需要關注的一般性問題外，我們對地面光伏電站并購法律盡職調(diào)查中需要特別關注的事項進行了梳理和匯總。
一、電站立項、建設和運營所需的審批、許可文件
地面光伏電站屬于固定資產(chǎn)投資項目，盡職調(diào)查時需要關注電站的立項、建設和運營所需的審批、許可文件是否完備。
(一)立項文件
2013年8月《光伏電站項目管理暫行辦法》實施前，光伏電站實行核準制管理，核準機關一般為省級發(fā)改委，項目立項文件的形式為核準批復;《光伏電站項目管理暫行辦法》實施后，光伏電站實行備案制管理，早期一般由省級發(fā)展委進行備案，后來多數(shù)省份將光伏電站備案權限下放到市或縣級發(fā)改委，項目立項文件的形式為備案證明。
(二)建設前置審批、許可
地面光伏電站的建設前置審批、許可文件主要包括國土部門的土地預審意見(一般需要先取得國土部門出具的壓覆礦產(chǎn)資源情況證明)、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的規(guī)劃選址意見、環(huán)保部門的環(huán)評批復、水行政部門的水保批復、電網(wǎng)公司出具的電站接入系統(tǒng)方案評審意見，部分地區(qū)還要求取得文物主管部門、駐軍部隊或當?shù)匚溲b部門出具的項目選址范圍內(nèi)文物情況、軍事設施情況證明。在電站開工建設前，還需要取得電站工程的工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可。
(三)驗收許可文件
地面光伏電站驗收階段涉及的行政審批、許可性文件主要包括環(huán)保驗收批復、水保驗收批復、消防驗收備案以及電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收報告等，具體見本文下文第五部分所述。
(四)發(fā)電許可
根據(jù)國家能源局的規(guī)定，除分布式發(fā)電項目以及裝機容量6MW(不含)以下的光伏電站外，其他光伏電站應當取得發(fā)電類電力業(yè)務許可;新建光伏電站在完成啟動試運行時間點后三個月內(nèi)必須取得發(fā)電類電力業(yè)務許可證。
二、 電站實際建設情況與審批、許可文件是否相符
《光伏電站項目管理暫行辦法》規(guī)定項目單位不得自行變更光伏電站項目備案文件的重要事項，包括項目投資主體、項目場址、建設規(guī)模等主要邊界條件。盡職調(diào)查時需要關注電站的實際建設情況與審批、許可文件的規(guī)定是否一致，主要包括：
(一)項目投資主體在投產(chǎn)前是否發(fā)生變動
為制止光伏電站投資開發(fā)中的投機行為，新建電站投產(chǎn)前的投資主體變更受到嚴格限制，已辦理核準/備案手續(xù)的電站，未經(jīng)核準/備案機關同意，其投資主體及股權比例在并網(wǎng)投產(chǎn)前不得擅自變更。國家能源局2016年《新建電源項目投資開發(fā)秩序監(jiān)管報告》對倒賣項目路條或核準文件的違規(guī)行為，提出“采取責令限期整改、將出讓方投資主體納入不良信用記錄、取消可再生能源電價補貼、依法給予行政處罰并予公開通報等方式處理”的監(jiān)管意見。
(二)電站的建設地點是否發(fā)生變動
建設過程中如變更項目建設地點，一方面，根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管政策，變更地面光伏電站的建設地點需要取得核準/備案機關的同意;另一方面，變更建設地點可能導致已經(jīng)取得的建設用地預審、環(huán)評批復和水保批復等與建設地點有關的審批、許可文件失效而需要重新辦理。盡職調(diào)查時需要關注電站的實際建設地點與核準/備案文件、用地預審預見、環(huán)評批復和水保批復等審批、許可文件規(guī)定的建設地點是否一致。
(三)電站的實際裝機容量與核準/備案容量是否相符
光伏發(fā)電實行新增建設規(guī)模管理，各地區(qū)投資主管部門僅可以在被分配的建設規(guī)模指標范圍內(nèi)進行光伏發(fā)電項目的核準/備案，投資主體也僅可在核準/備案的規(guī)模范圍內(nèi)建設。實踐中超過核準/備案的容量建設的情形較為普遍，但這種做法存在較大的風險：對尚未申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其可能因擅自變更裝機容量而喪失申報電價補貼的資格;對已經(jīng)申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其申報時可能未如實申報項目裝機容量。盡職調(diào)查時需要關注電站是否存在超核準/備案容量建設的問題。
三、 用地問題
地面光伏電站用地主要分為三類，一是光伏發(fā)電板的搭建用地，一般稱光伏區(qū)用地;二是升壓站、運營管理中心用地，一般稱升壓站用地;三是外送輸電線路用地。盡職調(diào)查時需關注各類用地的合規(guī)性。
(一)光伏區(qū)用地
根據(jù)國土資源部等五部委2015年9月聯(lián)合發(fā)布的《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，光伏區(qū)用地如使用未利用土地的，允許通過租賃方式使用，可不按建設用地管理;占用農(nóng)用地的，一律按建設用地管理。光伏區(qū)占地面積較大，選址一般較為偏遠，多采取租用農(nóng)村集體土地的方式使用，盡職調(diào)查時需要關注以下問題：
1、所租用土地的權屬是否清晰
土地權屬是否清晰關系到租用土地所需完成的用地手續(xù)以及土地租賃合同的效力。我國農(nóng)村地區(qū)的集體土地所有權證書核發(fā)并不普遍，一般需要和當?shù)貒敛块T確認土地權屬。
2、土地出租人的內(nèi)部流轉(zhuǎn)程序是否完善
根據(jù)《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地對外承包的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準;如村集體出租已由村民承包的土地的，需取得承包人的授權或委托。盡職調(diào)查時需要關注出租人的土地流轉(zhuǎn)程序是否完善。
3、項目是否占用農(nóng)用地
光伏發(fā)電項目可以租用未利用地作為光伏區(qū)用地，但如果占用農(nóng)用地的，須辦理建設用地審批手續(xù)。盡職調(diào)查時需關注租用土地的土地性質(zhì)。如果占用農(nóng)用地的，需要關注是否辦理了相應的建設用地審批手續(xù)。
4、項目是否占用林地
國家林業(yè)局《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》規(guī)定了光伏電站光伏區(qū)禁止使用的林地類型，同時明確可以采用“林光互補”的模式租用宜林地作為光伏區(qū)用地，但要求在施工期辦理臨時占用林地許可。盡職調(diào)查時需要關注電站是否占用林地。如占用林地，則需要關注電站占用林地的類型是否屬于禁止占用的林地類型;如屬于可以使用的林地，是否辦理了建設期的臨時占用林地許可。
(二)升壓站用地
光伏發(fā)電項目升壓站、運行管理中心和職工宿舍為永久用地，需要辦理建設用地審批手續(xù)后才可以占地建設。盡職調(diào)查時需要關注該等用地是否辦理了建設用地手續(xù)。
光伏電站建設周期較短，而建設用地審批流程復雜、耗時較長，實踐中未完成建設用地審批手續(xù)即占地建設的情形較為普遍。我國實行建設用地預審制度，通過用地預審是批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收和辦理供地手續(xù)的前提條件。通過用地預審雖然不意味著其必然可以通過建設用地審批，但通過用地預審可以明確該用地符合土地利用總體規(guī)劃和國家供地政策。在項目用地情況和國家土地政策不發(fā)生重大變化的情況下，理論上，對于已通過用地預審的建設項目通過后續(xù)建設用地審批應無實質(zhì)法律障礙，但能否最終通過，還需考慮項目所在地的新增建設用地指標是否充足、土地征收方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、耕地補充方案和征地補償安置方案等是否符合要求等因素。
(三)外送輸電線路用地
根據(jù)《光伏電站項目管理暫行辦法》的規(guī)定，光伏電站場址外輸電線路應由電網(wǎng)公司負責建設，但實踐中，多數(shù)光伏電站的外送輸電線路由項目公司自行墊資建設。如項目公司自行建設外送輸電線路的，盡職調(diào)查時需要關注外送輸電線路用地的合規(guī)性。
外送輸電線路用地主要是線路塔基和塔桿用地，單個塔基或塔桿占地面積小，外送輸電線路用地整體分散。對該類用地是否需要辦理建設用地審批手續(xù)，實踐中，多數(shù)地方國土部門一般不會要求項目公司辦理建設用地審批手續(xù)，由用地單位和土地權屬人協(xié)商一致即可。但2017年出臺的《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》明確規(guī)定光伏扶貧項目和光伏復合項目集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續(xù)。上述規(guī)定實質(zhì)上明確了電力線路桿塔基礎用地要辦理建設用地審批手續(xù)。盡職調(diào)查時需要關注項目外送輸電線路用地的使用方式。如通過租用方式使用的，需要關注當?shù)貒敛块T是否要求其補辦建設用地手續(xù)。
四、電站建設其他相關法律文件
光伏電站的建設過程中會產(chǎn)生包括工程建設、技術咨詢和設備采購合同在內(nèi)的大量法律文件，盡職調(diào)查時需要關注該等法律文件可能給項目公司和并購交易帶來的風險，主要關注事項包括：
(一)是否通過招標方式選擇項目參建單位
根據(jù)《招標投標法》、《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準》的規(guī)定，新能源發(fā)電項目屬于應當進行招標的項目范圍，如合同金額達到規(guī)定標準的，應當進行招標。光伏電站的建造成本較高，其工程類合同金額一般都達到需要招標的標準。
(二)工程造價是否合理
盡職調(diào)查時需要關注項目公司采購的工程技術服務是否合理，每瓦造價是否符合行業(yè)一般標準，項目整體工程造價是否合理。
(三)工程建設合同的內(nèi)容是否合理
盡職調(diào)查時需要關注發(fā)包方、承包方在EPC總承包等工程建設合同中的權利義務分配是否公平，工程質(zhì)保期、設備質(zhì)保期是否符合法律規(guī)定或行業(yè)一般標準。
(四)項目公司是否存在逾期支付工程款和設備款的情形
地面光伏電站的建造成本較高，盡職調(diào)查時需要關注項目公司是否存在逾期支付工程和設備款的情形。
五、 電站驗收手續(xù)的完備性
光伏發(fā)電項目投產(chǎn)前需要完成的涉及行政許可、備案的驗收事項主要包括環(huán)保設施竣工驗收、水土保持設施竣工驗收、消防設施竣工驗收、電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收等。盡職調(diào)查時需關注電站投產(chǎn)前是否完成相應的驗收。
(一)環(huán)保驗收
根據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施經(jīng)驗收合格方可正式投入生產(chǎn)或者使用。實踐中，光伏電站未完成環(huán)保驗收即投入生產(chǎn)的情形較為普遍。2017年《建設項目環(huán)境保護管理條例》修訂前，環(huán)保驗收屬于行政許可事項，由環(huán)保部門組織驗收，未經(jīng)驗收合格投入生產(chǎn)的，由環(huán)保部門受到責令停產(chǎn)和處以罰款。修訂后的《建設項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定由建設單位自行組織環(huán)保驗收，未完成環(huán)保驗收即投入生產(chǎn)的，由環(huán)保部門責令限期改正和處以罰款，造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用。
(二)水保驗收
根據(jù)《水土保持法》的規(guī)定，水土保持設施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設項目不得投產(chǎn)使用。實踐中，光伏電站未完成水保驗收即投入生產(chǎn)的情形較為普遍。根據(jù)《水土保持法》的規(guī)定，水土保持設施未經(jīng)驗收合格即投入生產(chǎn)的，由水行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用直至驗收合格，并處罰款。盡管有上述規(guī)定，但需要注意的是，部分地區(qū)在對未完成水保驗收即投入生產(chǎn)的行為進行處罰時，對一些未造成水土流失問題的建設項目，并不必然要求其停止生產(chǎn)，而是處以責令限期改正和處以罰款。
(三)消防驗收
根據(jù)《消防法》的規(guī)定，未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格的建設工程不得投入使用。實踐中，光伏電站未經(jīng)消防驗收即投入產(chǎn)生的情形較為普遍。根據(jù)《消防法》的規(guī)定，未完成消防驗收擅自投入使用的，存在被責令停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，并處罰款的風險。
(四)電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收
通過電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收是光伏電站并入電網(wǎng)運行的前提。此外，電網(wǎng)公司的并網(wǎng)驗收日期也是影響光伏電站可適用何等標準的標桿電價的重要因素之一。
六、安全生產(chǎn)問題
盡職調(diào)查時需要關注電站是否存在安全生產(chǎn)隱患，包括電站的運營和維護人員是否具備相應的資質(zhì)，如調(diào)度證、電工進網(wǎng)許可證、高低壓電工證等;以及電站是否按照《安全生產(chǎn)法》的要求建立并落實安全生產(chǎn)管理制度，如安全生產(chǎn)責任制度、安全生產(chǎn)教育管理制度、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度、安全生產(chǎn)隱患排查治理制度、外來人員安全管理制度等。
七、電站的電費收益能力
除建造成本外，影響電站收益的因素主要包括電站的發(fā)電量、上網(wǎng)電價和電費補貼和運營維護費用，盡職調(diào)查時需要重點關注的事項包括：
(一)電站所在區(qū)域是否存在棄光問題
除光資源條件、組件質(zhì)量和電站運行水平外，市場消納能力對電站的上網(wǎng)電量有重要影響。因光伏電站規(guī)模管理失控、電源與電網(wǎng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、各種發(fā)電主體利益沖突、跨省跨區(qū)域輸電通道不足等原因，部分省份存在棄光問題。根據(jù)國家能源局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年全國全年棄光率約為6%，棄光率較高的地區(qū)有甘肅、新疆、陜西和青海等省份，山西、山東和云南三省2017年開始出現(xiàn)棄光問題。
(二)電站是否已經(jīng)納入可再生能源資金補貼目錄
光伏標桿電價由兩部分構成并分別結算：一部分為電站所在地區(qū)的燃煤發(fā)電標桿電價，由當?shù)仉娏窘Y算給項目公司;另一部分為光伏標桿電價與當?shù)厝济喊l(fā)電標桿電價之間的差額，該部分由國家可再生能源基金支付，該部分占光伏發(fā)電標桿電價的比重較大，是電站電費收入的主要來源。根據(jù)《光伏電站項目管理暫行辦法》的規(guī)定，只有納入可再生能源資金補貼目錄的項目才可以享受該部分電價補貼。對尚未納入補貼目錄的電站，盡職調(diào)查時需要關注電站是否具備納入補貼目錄的基本條件，主要包括：
1、是否取得新增建設規(guī)模指標
光伏電站納入所在地區(qū)年度建設管理規(guī)模管理、取得新增建設規(guī)模指標是后續(xù)申請可再生能源發(fā)展基金補貼的基本條件。除關注項目是否取得新增建設規(guī)模指標外，盡職調(diào)查時還需要關注項目是否存在如擅自變更股權結構和核準/備案文件的重要事項、建設進度不滿足核準/備案文件要求等可能導致項目被取消建設規(guī)模指標的情形。
2、并網(wǎng)時間是否滿足適用具體標桿上網(wǎng)電價的時間節(jié)點要求
根據(jù)現(xiàn)行光伏電價政策，并網(wǎng)時間是決定項目適用何種標桿上網(wǎng)電價的重要因素，盡職調(diào)查時需要關注項目并網(wǎng)時間是否滿足適用具體標桿上網(wǎng)電價的并網(wǎng)時間節(jié)點要求。
3、是否經(jīng)省級物價部門批復適用標桿上網(wǎng)電價
根據(jù)《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》的規(guī)定，上網(wǎng)電價已經(jīng)價格主管部門審核批復是申請納入可再生能源資金補貼目錄的基本條件。但需注意的是，部分地區(qū)，如山東、江蘇和四川等省份的物價部門已不再批復具體項目上網(wǎng)電價，而由省級電網(wǎng)公司對項目并網(wǎng)時間進行確認，并依據(jù)具體電價政策確認項目上網(wǎng)電價。
(三)是否需要參與市場化交易
部分省份(如云南省、青海省)在進行電力體制改革時將新能源發(fā)電項目納入電力市場化交易主體范圍。根據(jù)現(xiàn)有電價補貼政策，國家可再生能源基金僅補貼標桿上網(wǎng)電價與當?shù)厝济喊l(fā)電標桿電價之間的差額部分。如果光伏電站被要求參與電力市場化交易，其電費收益能力可能受到影響。盡職調(diào)查時需關注當?shù)氐碾娏κ袌龌灰渍摺?br />
(四)第三方運營維護費用是否合理
如光伏電站采用第三方委托運維模式，盡職調(diào)查時需要關注委托運維的考核機制是否完善，運維價格是否符合行業(yè)一般標準。
原標題：地面光伏電站并購：法律盡調(diào)中的要點梳理
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