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編者按：全國能源工作會議在部署2019年能源工作時(shí)提出，積極推進(jìn)油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》1月25日報(bào)道，國家油氣管網(wǎng)公司被列入2019年的國家計(jì)劃，國家發(fā)改委開會通過組建方案，已上報(bào)至國家層面等待批復(fù)，有望今年上半年面世。

即將面世的國家管網(wǎng)公司會是什么模樣？作為油氣改革的重要一環(huán)，它又將帶來一個(gè)怎樣的油氣管網(wǎng)運(yùn)營場景？由于天然氣業(yè)務(wù)在油氣管網(wǎng)公司中將占主導(dǎo)地位，本文將重點(diǎn)對天然氣管網(wǎng)運(yùn)營進(jìn)行分析。

2017年5月21日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(簡稱《意見》)。《意見》提出改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力。

客觀地講，站在企業(yè)角度，天然氣一體化運(yùn)營是最理想的運(yùn)營模式，主要有以下原因：一是最初管道的建設(shè)目的是自用、自營，即是專線專用、專線專營，比如川渝地區(qū)的化肥廠供氣管道，屬于專線專用，由于“捆綁式”運(yùn)營，現(xiàn)在大多數(shù)管道是專線專營；二是天然氣市場對管道的依賴性比較強(qiáng)，可以說誰控制了管道，誰就控制了市場；三是上中下游一體化應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)。

然而站在社會的角度，國家要體現(xiàn)公平、透明、效率。如果允許“捆綁式”運(yùn)營，一是經(jīng)營者在運(yùn)營過程中難以做到公平，或多或少向自己有益的方向傾斜；二是監(jiān)管者對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的成本監(jiān)管難度大，難以實(shí)現(xiàn)成本透明；三是如果沒有充分地向第三方開放，不能進(jìn)一步提高管網(wǎng)系統(tǒng)的運(yùn)行效率。所以，國家為了實(shí)現(xiàn)天然氣管網(wǎng)“公平、透明、效率”，需要打破一體化和“捆綁式”運(yùn)營模式，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立。這可能是改革的初衷所在。

改革的關(guān)鍵點(diǎn)在哪兒

與其他運(yùn)營方式一樣，從實(shí)體運(yùn)營方面考慮，天然氣管網(wǎng)同樣具有三權(quán)，即所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

實(shí)際上，國家對天然氣管網(wǎng)的改革一直在進(jìn)行。按照《意見》要求，三大石油公司對天然氣管道實(shí)行混合所有制，比如西氣東輸管道、川氣東輸管道等，這些管道均引進(jìn)了其他資本，這實(shí)際上是在“所有權(quán)”方面的改革；按照2014年國家發(fā)展和改革委員會令第8號公布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》明確要求，油氣管網(wǎng)向第三方公平開放，這實(shí)際上是在“使用權(quán)”方面的改革。

然而，上述兩方面的改革，仍然沒有達(dá)到國家的要求和社會的預(yù)期。這涉及到改革的關(guān)鍵點(diǎn)，那就是對天然氣管網(wǎng)的“經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行改革。對“經(jīng)營權(quán)”改革或真正地改變，就須成立專業(yè)化的管網(wǎng)公司，管輸業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)分開。成立獨(dú)立的管網(wǎng)公司，自然要對“所有權(quán)”改革，那么“向第三方開放”也就順理成章。

在改革過程中，重點(diǎn)厘清的焦點(diǎn)問題應(yīng)在經(jīng)營權(quán)上。鑒于油氣管網(wǎng)的技術(shù)門檻，盡管國家管網(wǎng)公司的人員多數(shù)會從三大石油公司(中石油、中石化、中海油)引入，一旦實(shí)現(xiàn)“人、物”獨(dú)立歸屬到國家管網(wǎng)公司，他們自然會從新公司的角度來考慮問題并做出決策。需要注意，未來一個(gè)可能發(fā)生的客觀事實(shí)是，三大石油公司依然是管網(wǎng)公司的優(yōu)質(zhì)客戶，管網(wǎng)公司從服務(wù)優(yōu)質(zhì)客戶的角度出發(fā)也會一定程度地向三大石油公司傾斜，但不能就此否認(rèn)它不是市場化行為，也不能否定改革的成功。

未來管網(wǎng)格局會是什么

截至到2018年6月，全國天然氣管道總長度達(dá)10.5萬公里。天然氣管網(wǎng)根據(jù)功能可以劃分為基干管道、支干線、省級干線、支線，其中基干管道、支干線二者長度之和占總長度的45%。目前我國的天然氣管道主要由三大石油公司運(yùn)營，其經(jīng)營管道長度占總長度的70%。

從目前披露的信息看，擬成立的“國家管網(wǎng)公司”所運(yùn)營的管道，初期主要考慮剝離三大石油公司的天然氣基干管道、支干線，而這兩種管道目前也基本上由三大石油公司運(yùn)營。如果最終國家管網(wǎng)公司按照上述方式成立，那么可以看出：基干管道、支干線主要由國家管網(wǎng)公司運(yùn)營，省級干線和大多數(shù)支線主要由不同省份的省級管網(wǎng)公司運(yùn)營，部分支線由獨(dú)立的小管道公司運(yùn)營?；诖?，改革后的我國天然氣管道運(yùn)營將形成“一網(wǎng)、N區(qū)、眾小”的管網(wǎng)公司格局，“一網(wǎng)”指“國家管網(wǎng)公司”，“N區(qū)”指N個(gè)省級管網(wǎng)公司，“眾小”指眾多的小支線管道公司。

管網(wǎng)公司能做什么

管網(wǎng)是手段，隨著天然氣資源和消費(fèi)量的不斷增加，需要建設(shè)的管道規(guī)模越來越大。2018年，我國天然氣消費(fèi)量達(dá)2735億立方米，管道長度達(dá)10.5萬公里；美國天然氣消費(fèi)量近8000億立方米，天然氣管道長度達(dá)50多萬公里。

不同國家的管道建設(shè)理念和技術(shù)水平不盡相同。以美國為代表的北美國家管道建設(shè)理念是“高壓、適當(dāng)口徑”，高力為10兆帕以上，管徑在700毫米～800毫米之間居多；俄羅斯管道建設(shè)理念是“適當(dāng)壓力、大口徑”，壓力在7～8兆帕居多，大口徑管道以1200毫米、1400毫米居多；中國的管道建設(shè)理念是“高壓、大口徑”，高壓在10～12兆帕，管徑有1016毫米、1219毫米，在建的中俄東線北段管徑達(dá)到1422毫米。很明顯，中國管道的輸送強(qiáng)度要大于美國和俄羅斯，所以在達(dá)到同等用氣量的情況下，我們的管道未必需要達(dá)到同等的輸送里程?？梢哉f，在管道建設(shè)上，中國已經(jīng)達(dá)到國際水平，但一些關(guān)鍵技術(shù)如壓縮機(jī)、管材等零部件環(huán)節(jié)尚未徹底解決。預(yù)計(jì)2030年我國天然氣需求量將達(dá)6000億立方米，那么需要配套建設(shè)的管道長度將達(dá)20萬公里，比2018年新增10萬公里，其中基干線、支干線長度預(yù)計(jì)為3～4萬公里。

以上分析可以看出：未來10多年，國家管網(wǎng)公司仍然有很繁重的天然氣管道投資建設(shè)任務(wù)。除此之外，管道運(yùn)營是其主營業(yè)務(wù)之一。同時(shí)，由于國家管網(wǎng)公司的技術(shù)實(shí)力使然，可以在運(yùn)維、調(diào)控方面為其他管道公司提供服務(wù)。另外，國家管網(wǎng)公司也可依托自身掌握的海量交易數(shù)據(jù)提供大數(shù)據(jù)方面的服務(wù)。

改革后，中國天然氣將形成“一網(wǎng)、N區(qū)、眾小”的管網(wǎng)公司格局，由于技術(shù)要求、利益等因素的影響，不同類型的管道公司之間的博弈是客觀存在的。對于天然氣管道建設(shè)，國家有一套非常嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，主要是基于兩個(gè)規(guī)范：《輸氣管道工程建設(shè)規(guī)范》和《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》。出于技術(shù)要求、行政及安全考慮，部分管道具體由哪家管道公司來建，有可能存在分歧。“一網(wǎng)、N區(qū)、眾小”的管網(wǎng)公司格局也會帶來管網(wǎng)調(diào)配的問題，在國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一調(diào)配天然氣過程中，一定會存在被地方關(guān)鍵線路掣肘的情況，為了進(jìn)一步提高管道效率，實(shí)現(xiàn)無障礙的靈活調(diào)度，國家管網(wǎng)公司需要著力解決這些“腸梗阻”問題。另外，盡管不知國家管網(wǎng)公司股份如何構(gòu)成，但是天然氣銷售商競爭激烈，也會影響管網(wǎng)公司的運(yùn)營。三大石油公司依然是管網(wǎng)公司的優(yōu)質(zhì)客戶，他們的影響也將客觀存在。

管輸費(fèi)怎么收

2016年，國家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》，提出將天然氣管道運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)許收益率明確為稅后全投資收益率不超過8%。這是目前管輸費(fèi)收取的管理辦法。

國家管網(wǎng)公司成立后，管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制不斷理順，必將直接改變天然氣價(jià)格形成機(jī)制。

一方面，國家管網(wǎng)公司管輸費(fèi)如何收取是業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。初期，由于大的供應(yīng)格局沒有大的變化，也可以按照目前的管輸價(jià)格管理辦法進(jìn)行收取。隨著天然氣供應(yīng)格局的變化和供應(yīng)主體的增多，目前的管理辦法和管輸費(fèi)計(jì)算方法需要完善和調(diào)整。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國管道發(fā)展形勢，管輸費(fèi)采用“兩部制”比較合適，按照“使用費(fèi)”和“容量費(fèi)”分別計(jì)取，不僅充分地與市場活動相結(jié)合，而且有利于提高管輸效率。

另一方面，天然氣價(jià)格(出廠價(jià)格或者市場價(jià)格)形成機(jī)制有待改變。目前天然氣的價(jià)格還是門站價(jià)格，每個(gè)省的價(jià)格不一樣，同一省份不同地市的價(jià)格也不一樣。按照“管住中間，放開兩頭”的總體改革思路，天然氣的出廠價(jià)格或者市場價(jià)格應(yīng)由市場決定?？梢圆捎?ldquo;節(jié)點(diǎn)定價(jià)”的方法，先行在部分條件較好的地區(qū)試點(diǎn)建設(shè)虛擬中心性質(zhì)的區(qū)域交易中心或者選擇HUB作為交割點(diǎn)交易中心。一種是可以采用歐盟模式，建設(shè)虛擬中心性質(zhì)的區(qū)域交易中心。比如，廣東、浙江等省區(qū)與歐洲主要國家基本上具有可比的市場規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施條件及多元化的市場基礎(chǔ)，而且這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有進(jìn)一步改革開放的政策驅(qū)動力。另一種是可以采用美國模式，HUB作為交割點(diǎn)交易中心。比如，江蘇、河北等地基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，供應(yīng)多元，既是我國的天然氣消費(fèi)中心之一，又是我國天然氣資源的供應(yīng)中心，更是天然氣管網(wǎng)的交匯中心，參照美國模式選擇一個(gè)HUB作為交割點(diǎn)，形成此HUB價(jià)格指數(shù)后，不同地區(qū)就可以參照這一價(jià)格指標(biāo)，綜合管輸費(fèi)、升貼水等來制定其他地方的具體價(jià)格。

原標(biāo)題：管網(wǎng)公司: 如何破題天然氣運(yùn)營改革?