2014 年初,分布式光伏發(fā)電滿載著政府和民間的期望,定下了今年完成8GW 的目標?;诠?jié)能減排,改善環(huán)境的需要,地方政府也出臺了很多支持和鼓勵分布式光伏發(fā)電的產業(yè)政策,使得理論上的光伏電站收益不斷拔高,成為資本界關注的焦點。
然而,從一季度完成情況看,雖然投資商很多,但是金融界反應冷淡,從而導致了分布式光伏發(fā)電曲高和寡的局面。
從去年8月國家出臺相對完善的光伏產業(yè)發(fā)展政策以來,地面電站和分布式光伏電站就出現了明顯的分水嶺。地面電站路條一票難求,分布式光伏電站指標過剩,以至于部分省份頒發(fā)了以地面電站指標強行搭配分布式光伏電站容量的措施。
就金融支持而言,地面電站雖然也有明顯漏洞,但是相對來說,金融界的接受程度較高。而對于分布式光伏電站,其固有的存續(xù)風險導致了金融支持的望而卻步。
分布式光伏電站的收益很難被資本界認同,其根本原因是因為制度設計上存在著無法解決的資產漏洞,那就是電站存續(xù)面臨著巨大的風險。其主要表現如下:
1.改造
由于企業(yè)的發(fā)展往往處于不穩(wěn)定的狀態(tài),依附于企業(yè)屋頂之上的光伏電站也就難以保證其完全處于始終存在的狀態(tài)。從目前屋頂電站的安裝形式看,混凝土屋頂的改造幾率相對較低,而壓型鋼板因為其設計標準的限制,被改造概率則非常之大。即使屋頂業(yè)主同意改造之后重新安裝電站,對于電站而言,除了損失一個月的電量損失以外,是否完全能夠保證按照原設計建設,也是一個潛在的風險。
2.拆除
與廠房屋頂改造同樣的道理,由于光伏電站不是屋頂業(yè)主的主要業(yè)務,在服從企業(yè)發(fā)展的過程中,屋頂業(yè)主將根據自身的發(fā)展要求來規(guī)劃工廠的廠房布置,從而將出現廠房建筑拆除的可能性。如果屋頂業(yè)主執(zhí)意要拆除廠房,光伏電站的擁有者由于沒有任何法律上的產權保護,只能被迫拆除光伏電站。
3.搬遷
更加難以接受的是,由于政府規(guī)劃和土地性質的變化,企業(yè)有可能將整體搬遷,這在中國城鎮(zhèn)化改造的過程中發(fā)生的概率將非常大。由于這種原因導致光伏電站壽命嘎然而止的情況,目前尚無明確的法律保護其損失能夠得到完整的賠償。
4.停產
由于目前分布式光伏發(fā)電的制度設計中,度電補貼大部分寄希望于企業(yè)自發(fā)自用,這也是分布式電站難以準確計算投資回報的一個重要原因。如果企業(yè)停產,原電站設計的自發(fā)自用比例越高,損失比例越大。最大年銷售收入降低30%以上,這是投資方和金融界無法承受的風險。
借鑒國外發(fā)展光伏電站的經驗看,分布式光伏發(fā)電占整體裝機容量的60%以上。這充分說明,分布式光伏發(fā)電未來將成為新能源應用的主要形式。這對于目前霧霾嚴重、環(huán)境迫切需要改造的中國,將形成一個巨大的產業(yè)。我們應該迎難而上,在政策頻頻出臺而產業(yè)停滯不前的情況下,反思制度設計是否還存在無法支撐產業(yè)的漏洞,并在盡量減少改革成本的基礎上加以克服。
筆者經過大量調研,就目前中國的分布式光伏發(fā)電的建設現狀,提出了分布式光伏電站產權制度的設想。
建設于建筑屋頂的分布式光伏電站,其產權保護存在天然的法律障礙。由于建筑的產權均屬于屋頂業(yè)主,按照規(guī)劃要求,只有擁有土地證的建筑和工業(yè)設施才能擁有完整的產權登記。由此造成了分布式光伏電站屬于無根之浮萍,根本無法獲得真正能夠得到保護的產權證明?;谝陨显?,筆者提出了以下政策建議,以保證未來分布式光伏電站無論是投資方還是金融界,都能在政府的引導下,降低客觀風險,增強電站本身的存續(xù)壽命,以相對保證電站收益的長期可靠。
1.規(guī)劃備案
所有分布式光伏電站都是建立在經過規(guī)劃批準的建筑屋頂之上。與這些具有完善建設手續(xù)的建筑物相比,光伏電站通過規(guī)劃備案之后辦理產權登記存在著無法辦理的法律障礙?;谡ぷ鞒绦蛑?,土地登記是規(guī)劃備案的基礎,絕大多數規(guī)劃部門在萬般無奈的情況下,只能接受和辦理。因此,政府應該明確規(guī)定,對于分布式光伏電站,只要有與屋頂業(yè)主簽訂的租賃合同,就必須給予規(guī)劃備案,并且此規(guī)劃的撤銷同樣必須經過規(guī)劃部門批準。
2.產權登記
在規(guī)劃備案的基礎上,光伏電站實行產權登記制度。經過政府完成備案手續(xù)以及政府指定機構驗收電站之后,允許建成發(fā)電的光伏電站在有租賃合同的情況下,完成產權登記,最好是能夠頒發(fā)分布式光伏電站產權登記證書,擁有者可以和屋頂業(yè)主是同一主體,也可以是不同主體。經過產權登記的光伏電站,按照物權法對應的法律條款保證擁有者的利益,成為投資業(yè)主的資產登記法律文書。
3.適當補償
經過產權登記的光伏電站,在面臨城市改造,土地性質變更等政府行為時,政府應該按照不動產權的補償辦法給予補償。如果屋頂業(yè)主基于自身發(fā)展需要,改造和拆除此類電站,在雙方協(xié)商的基礎上,經過政府規(guī)劃批準或者備案,可以選擇重新在原址建設光伏電站,也可以是原業(yè)主提供其他屋頂,以相同的租賃條件提供給電站業(yè)主用于重建光伏電站。
4.異地重建
在政府需要企業(yè)整體搬遷,企業(yè)不再存續(xù)的情況下,政府除了承擔因為城市規(guī)劃使得光伏電站拆除和重建的損失以外,可以選擇提供其他屋頂,讓光伏電站整體重建。此類電站同時還要確保原批準電價按照20 年的時間延續(xù)有效。
5.停產直供
在目前鼓勵自發(fā)自用分布式光伏電站的情況下,必須考慮企業(yè)在停產階段如何降低光伏發(fā)電的風險。從東部地區(qū)城市用電的特點來看,建設在城市或者城市周圍的分布式光伏電站向周圍企業(yè)、商場消納電量的可能性非常大。在電網深化改革的過程中,允許新能源在屋頂業(yè)主無法消納全部電量的情況下,電網必須允許其向周圍同意接納電量的用戶直接供電。
以上制度的建立,可能需要完善之處很多,但是就目前保護分布式光伏電站的資產權益而言是至關重要的。我相信,以上政策的到位,將大大降低分布式光伏電站的金融風險,從而為促進新能源發(fā)展事業(yè)奠定良好的基礎。