“由于用地問(wèn)題,我們很多項(xiàng)目遲遲拿不到備案、上不了網(wǎng),握在手上成了擺設(shè),想賣(mài)也賣(mài)不出去。比如在東北某地,電站建設(shè)之初,項(xiàng)目所在位置還是一片荒地,為明確土地性質(zhì)問(wèn)題,公司通過(guò)多種渠道多次向主管部門(mén)提交用地申請(qǐng),但均未得到答復(fù)。結(jié)果電站建好后,又說(shuō)那是一般農(nóng)業(yè)用地,最終只能拆除。”近日在接受記者采訪時(shí),中利騰暉光伏技術(shù)有限公司原國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略發(fā)展總裁陳杰大倒苦水,“商業(yè)電站遇到的土地問(wèn)題不計(jì)其數(shù),現(xiàn)在公司一步步被拖垮,與此有很大關(guān)系。”
上述情況,只是高歌猛進(jìn)中的可再生能源行業(yè)面臨土地約束的“冰山一角”。記者了解到,除了“荒地變農(nóng)田”的問(wèn)題外,在基本農(nóng)田紅線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制線(xiàn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三線(xiàn)”)等限制下,光伏、風(fēng)電項(xiàng)目土地供給不足的現(xiàn)象愈發(fā)凸顯。“除了部分海上風(fēng)電,未來(lái)需要3-4萬(wàn)平方公里的土地或空間,才能滿(mǎn)足可再生能源的實(shí)際發(fā)展需求。雖然用地面積看起來(lái)只占國(guó)土面積的千分之三四,但現(xiàn)在寸土寸金,地從哪兒來(lái)已成為制約行業(yè)發(fā)展的最大問(wèn)題。”中國(guó)工程院院院士江億稱(chēng)。
特別是在“30·60”雙碳目標(biāo)下,“十四五”期間,我國(guó)風(fēng)、光年均新增裝機(jī)將不能低于1.2億千瓦。一邊是激增的光伏、風(fēng)電裝機(jī)需求,一邊是巨大的項(xiàng)目建設(shè)用地供應(yīng)缺口,棘手矛盾如何化解?
“既要千方百計(jì)擴(kuò)大裝機(jī),又要克服種種用地限制,風(fēng)電、光伏大規(guī)模開(kāi)發(fā)土地‘卡脖子’問(wèn)題越來(lái)越突出”
江億指出,隨著光伏發(fā)電、風(fēng)電設(shè)備及安裝成本大幅降低,土地成本愈發(fā)凸顯。“1平方米土地,對(duì)應(yīng)約150瓦的光伏安裝量,風(fēng)電最多200瓦。風(fēng)、光屬于低密度能源,必須達(dá)到一定規(guī)模才能產(chǎn)生效益,土地空間就成了最寶貴的資源。但是,這些空間在哪兒?”
江億的擔(dān)憂(yōu)不無(wú)道理。以電力裝機(jī)大省山西為例,中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)投資有限公司山西分公司發(fā)布的報(bào)告——《“十四五”期間山西光伏發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇》(下稱(chēng)《報(bào)告》)明確指出,“土地資源緊缺可能成為光伏項(xiàng)目發(fā)展最大攔路虎”。
《報(bào)告》顯示,受“三線(xiàn)”劃定控制的土地面積占山西全省國(guó)土面積的一半,其中劃入耕地紅線(xiàn)的土地雖然僅占25%左右,但山西省內(nèi)多為黃土覆蓋的山地高原,山區(qū)面積占比80.1%,少量平原地帶幾乎全部是基本農(nóng)田,開(kāi)發(fā)建設(shè)光伏項(xiàng)目的機(jī)會(huì)少之又少。城郊的部分一般農(nóng)田多數(shù)已被規(guī)劃為各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū),利用一般農(nóng)田建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目的機(jī)會(huì)同樣很少。此外,部分縣市為擴(kuò)大工業(yè)、城鎮(zhèn)用地,一些原本適合用來(lái)建設(shè)光伏項(xiàng)目的荒山荒坡被劃為基本農(nóng)田,因土地屬性變更而無(wú)法作為光伏用地。
約束不止在山西一地。一位不愿具名的風(fēng)電企業(yè)人士稱(chēng),各地每年的建設(shè)用地指標(biāo)有限,往往優(yōu)先分配給城建、交通等領(lǐng)域,很難為風(fēng)電項(xiàng)目預(yù)留空間。風(fēng)電要想占用農(nóng)田、荒地,必須先由政府將土地屬性調(diào)整為建設(shè)用地,這在實(shí)際操作中困難重重。在此背景下,中東部、南部地區(qū)的風(fēng)電開(kāi)發(fā)已出現(xiàn)嚴(yán)重的用地問(wèn)題。
多位業(yè)內(nèi)人士向記者直言,新能源開(kāi)發(fā)用地問(wèn)題若得不到妥善解決,將直接影響“30·60”雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng),意味著風(fēng)、光將是未來(lái)主力電源。據(jù)此預(yù)估,到2025年,風(fēng)、光年均新增裝機(jī)不能低于1.2億千瓦。”陽(yáng)光電源董事長(zhǎng)曹仁賢稱(chēng),雖正經(jīng)歷飛速發(fā)展,但迄今為止我國(guó)風(fēng)電、光伏裝機(jī)規(guī)模從未達(dá)到上述體量,即便是按照近年的正常速度推進(jìn),達(dá)標(biāo)也存在一定難度。“既要千方百計(jì)擴(kuò)大裝機(jī),又要克服種種用地限制,風(fēng)電、光伏大規(guī)模開(kāi)發(fā)土地‘卡脖子’問(wèn)題將越來(lái)越突出。”
“長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)可再生能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃等銜接不暢”
記者了解到,在供應(yīng)不足的情況下,光伏、風(fēng)電項(xiàng)目用地的界定、審批更是難上加難。
“我們經(jīng)常遇到土地政策模糊的情況,電站建設(shè)之初,地方上不說(shuō)能建,也沒(méi)說(shuō)不能建,部門(mén)之間互相推諉、說(shuō)法不一。作為開(kāi)發(fā)企業(yè),我們有時(shí)只能先行建設(shè)。”陳杰說(shuō),“同一片地,可以說(shuō)是荒灘荒地,長(zhǎng)幾根草、有點(diǎn)植被又被說(shuō)成林地,全憑辦事人員‘一張嘴’,沒(méi)有見(jiàn)到明確標(biāo)準(zhǔn)。”
中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)可再生能源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)長(zhǎng)李丹也稱(chēng),盡管?chē)?guó)家積極推進(jìn)“多規(guī)合一”,但各主管部門(mén)的業(yè)務(wù)出發(fā)點(diǎn)不同,規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)存在不協(xié)調(diào)、不一致的地方。而可再生能源項(xiàng)目審批涉及能源、國(guó)土、林草、環(huán)保等多個(gè)部門(mén),“不一致”給企業(yè)帶來(lái)非常大的程序成本。“比如,同一個(gè)項(xiàng)目,能源主管部門(mén)同意批復(fù),到了國(guó)土資源部門(mén)就通不過(guò)。再如,項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中,某個(gè)部門(mén)一旦調(diào)整規(guī)劃,很可能導(dǎo)致項(xiàng)目陷入停滯狀態(tài),或重復(fù)提交審批材料。”
金風(fēng)科技董事長(zhǎng)武鋼指出,由于針對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目環(huán)境生態(tài)影響的系統(tǒng)研究不足,一些地區(qū)在生態(tài)保護(hù)、草地林地使用等問(wèn)題上實(shí)施“一刀切”政策,既缺乏科學(xué)依據(jù),也嚴(yán)重影響了行業(yè)發(fā)展。“長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)可再生能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃等銜接不暢,相關(guān)政策波動(dòng)也導(dǎo)致部分地區(qū)已核準(zhǔn)項(xiàng)目建設(shè)難、已建設(shè)項(xiàng)目并網(wǎng)難。”
武鋼進(jìn)一步舉例稱(chēng),目前,風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)用地管理主要依據(jù)2012年3月1日起施行的《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)(風(fēng)電場(chǎng))》,其中對(duì)于風(fēng)電機(jī)組用地采用基礎(chǔ)底板輪廓尺寸計(jì)算,單臺(tái)機(jī)組在180-450平方米之間。“該標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)時(shí)間較早,已不適用當(dāng)前主流機(jī)型,且當(dāng)前廣泛使用的風(fēng)機(jī)基礎(chǔ),對(duì)土地表面農(nóng)作物正常耕種并無(wú)影響。建議修訂用地指標(biāo)規(guī)定要求,可按風(fēng)電機(jī)組實(shí)際占地地表面積進(jìn)行計(jì)算,降低風(fēng)電機(jī)組的建設(shè)用地指標(biāo)占用。”
“不是要求給可再生能源企業(yè)開(kāi)綠燈,而是希望在充分論證的基礎(chǔ)上,合理規(guī)劃土地資源”
作為硬約束,“三線(xiàn)”是新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的必要前提。自然資源部(原國(guó)土資源部)法律顧問(wèn)吳永高告訴記者,早在2015年,原國(guó)土資源部已下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》等文件,明確對(duì)新能源項(xiàng)目用地作出規(guī)范和界定。以光伏為例,自上述政策實(shí)施后,部分地方允許光伏項(xiàng)目占用農(nóng)用地的政策不再實(shí)施,部分項(xiàng)目投資因此無(wú)法落地。“2021年中央一號(hào)文件重申,堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線(xiàn),這是第一位的。土地作為生態(tài)環(huán)境的組成部分,其使用也要兼顧生態(tài)承載能力,生態(tài)紅線(xiàn)又是一條硬約束。絕不能因?yàn)轱L(fēng)、光建設(shè)需要用地,主管部門(mén)就開(kāi)這個(gè)口子,項(xiàng)目選址首先必須規(guī)避紅線(xiàn)。”
另?yè)?jù)介紹,在強(qiáng)化“三線(xiàn)”約束、規(guī)范項(xiàng)目用地的同時(shí),主管部門(mén)其實(shí)也出臺(tái)了多項(xiàng)土地管理政策,支持風(fēng)、光產(chǎn)業(yè)發(fā)展。吳永高舉例,諸如“林光互補(bǔ)”等項(xiàng)目,雖然占用林地、草地,但基本不破壞原來(lái)的土地狀態(tài),對(duì)土地功能影響較??;部分光伏、風(fēng)電項(xiàng)目使用戈壁、荒漠等未利用土地,不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)。對(duì)于這些情況,主管部門(mén)采取差別化用地政策,均已給予政策優(yōu)惠及便利。
“我們不是要求放寬耕地、生態(tài)等紅線(xiàn)限制,更不是要求給可再生能源企業(yè)開(kāi)綠燈,而是希望在充分論證的基礎(chǔ)上,合理規(guī)劃土地資源,給光伏、風(fēng)電留足發(fā)展空間。從整體出發(fā)加強(qiáng)評(píng)估,每年1.2億千瓦以上的新增裝機(jī),到底裝在哪里合適?當(dāng)前,推進(jìn)雙碳目標(biāo)的緊迫性,不允許因用地問(wèn)題來(lái)回扯皮而造成太多時(shí)間浪費(fèi)。”曹仁賢表示,土地利用要算“大賬”,要統(tǒng)籌推進(jìn)可再生能源推廣應(yīng)用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
“可考慮由自然資源部門(mén)牽頭,建立光伏、風(fēng)電項(xiàng)目用地的‘負(fù)面清單’”
重重矛盾如何破解?
曹仁賢建議:“可考慮由自然資源部門(mén)牽頭,建立光伏、風(fēng)電項(xiàng)目用地的‘負(fù)面清單’,比如包括基本農(nóng)田、草原、林地、國(guó)家級(jí)公益林、重要濕地等,放開(kāi)清單以外的用地限制,增加土地供給范圍,為光伏、風(fēng)電大規(guī)模開(kāi)發(fā)提供用地保障的綠色通道。”
武鋼建議,各地在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)要充分考慮“雙碳”目標(biāo),采用風(fēng)電專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或規(guī)劃留白的形式保障項(xiàng)目用地。同時(shí),應(yīng)開(kāi)展風(fēng)電對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的研究評(píng)估,科學(xué)制定生態(tài)紅線(xiàn)劃定標(biāo)準(zhǔn)和辦法,避免“一刀切”政策影響行業(yè)發(fā)展。
“針對(duì)可再生能源項(xiàng)目用地問(wèn)題,各方有過(guò)幾次激烈交鋒,所以才出現(xiàn)諸如農(nóng)光互補(bǔ)等開(kāi)發(fā)形式。”國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成告訴記者,表面上看,可再生能源開(kāi)發(fā)面臨著用地難的問(wèn)題,但背后實(shí)際涉及非常復(fù)雜的因素,需多管齊下推動(dòng)解決。
王斯成認(rèn)為,在中東部地區(qū),土地資源已非常緊張,大面積占用土地的新能源項(xiàng)目應(yīng)該明令禁止,轉(zhuǎn)而鼓勵(lì)建筑光伏、屋頂分布式光伏等形式。而在土地相對(duì)充裕的西部地區(qū),特別是諸如青海、甘肅、新疆等有大量戈壁、荒灘資源的省份,可推進(jìn)大型可再生能源項(xiàng)目的開(kāi)發(fā),尤其是集合了風(fēng)、光、水、火、儲(chǔ)的綜合能源基地。
李丹也稱(chēng),中東部地區(qū)人口密度大,土地用途更多,在可行范圍內(nèi),新能源開(kāi)發(fā)應(yīng)盡量以分布式光伏、分散式風(fēng)電為主,西部地區(qū)則是集中式開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)。“之所以存在土地獲取難的問(wèn)題,很大程度上是因?yàn)橥恋厥堑胤酵苿?dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源,因此當(dāng)?shù)卣陧?xiàng)目審批、實(shí)施的過(guò)程中會(huì)主動(dòng)提高用地門(mén)檻。對(duì)此,還需探索更好的商業(yè)模式,讓各方均能從項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中獲取合理收益。通過(guò)利益綁定的方式,避免當(dāng)?shù)卣逄У貎r(jià),企業(yè)也可減少不必要的土地成本。”
“新能源產(chǎn)業(yè)正迎來(lái)規(guī)模爆發(fā)期,而我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)長(zhǎng)期稀缺,在兼顧各行業(yè)用地需求時(shí),地方政府可根據(jù)實(shí)際情況,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外在用地審批時(shí),考慮適當(dāng)簡(jiǎn)化流程,切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。”吳永高說(shuō)。
原標(biāo)題:新能源大開(kāi)發(fā),用地該從哪來(lái)?