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近日，榆林市發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展榆林市2021年風(fēng)電光伏發(fā)電項(xiàng)目申報(bào)有關(guān)工作的通知》，啟動(dòng)2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目申報(bào)工作。根據(jù)文件，項(xiàng)目申報(bào)需提供與縣級(jí)政府（市直園區(qū)管委會(huì)）、市發(fā)改委簽訂的項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)三方協(xié)議；光伏發(fā)電項(xiàng)目需提供與縣級(jí)可再生能源平臺(tái)公司簽訂的土地租賃協(xié)議。

文件還要求各縣市區(qū)（含神木市、府谷縣）風(fēng)電光伏發(fā)電項(xiàng)目申報(bào)方案須經(jīng)榆林市可再生能源發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組審核后，由榆林市發(fā)改委報(bào)送陜西省發(fā)改委。

顯然，榆林市這一文件與陜西省省級(jí)文件相關(guān)要求存在明顯的出入。

土地轉(zhuǎn)租，產(chǎn)業(yè)配套蔚然成風(fēng)

一方面，榆林市文件中要求“光伏發(fā)電項(xiàng)目需提供與縣級(jí)可再生能源平臺(tái)公司簽訂的土地租賃協(xié)議”，即意味著光伏企業(yè)需要從縣級(jí)可再生能源平臺(tái)公司轉(zhuǎn)租土地。但陜西省能源局于2020年5月下發(fā)的用地文件明確強(qiáng)調(diào)“禁止光伏發(fā)電項(xiàng)目用地層層轉(zhuǎn)包，抬高用地價(jià)格，防止侵害群眾利益事情發(fā)生。”

據(jù)知情人士透露，榆林土地租金并不貴，但需要25年一次性付清，“受華能伊當(dāng)灣項(xiàng)目毀林事件影響，從2019年開(kāi)始榆林市光伏電站項(xiàng)目申報(bào)，需要先提交土地租賃合同，如發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)租，暫停一切土地手續(xù)，但這次卻要求從縣級(jí)政府平臺(tái)轉(zhuǎn)租土地。"


另一方面，陜西省2021年風(fēng)、光項(xiàng)目申報(bào)文件中特別指出神木、府谷兩縣直接向省級(jí)發(fā)改委報(bào)送申報(bào)材料，但根據(jù)榆林市文件要求各縣市區(qū)方案必須經(jīng)過(guò)榆林市可再生能源發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組審核。

神木、府谷兩縣均是陜西省直轄市或直管縣，榆林市只是代管，這從行政職責(zé)上來(lái)說(shuō)并不符合相關(guān)要求，“正常情況下，最多只需要跟榆林市報(bào)備即可。”


值得注意的是，榆林市文件還要求申報(bào)企業(yè)“需提供與縣級(jí)政府（市直園區(qū)管委會(huì)）、市發(fā)改委簽訂的項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)三方協(xié)議”。某資深光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)人士指出，“申報(bào)條件是跟縣平臺(tái)公司簽合同，與政府簽訂投資協(xié)議，這說(shuō)明項(xiàng)目能不能報(bào)上去需要經(jīng)過(guò)榆林市政府審核，擺明了產(chǎn)業(yè)投資的要求。”

此外，媒體了解到，榆林市政府于今年6月曾下發(fā)一則文件《榆林市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”工作方案》，新能源裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈赫然在列。該文件明確以資源換產(chǎn)業(yè)，大力引進(jìn)硅料加工、晶硅切片、光伏玻璃、組件、EVA膜、鋁邊框、支架、電纜、逆變器等光伏裝備制造項(xiàng)目，并制定了2025年5GW光伏設(shè)備制造規(guī)模的目標(biāo)。

雪上加霜的是，對(duì)于投資商來(lái)說(shuō)，即使承諾產(chǎn)業(yè)投資并不意味著一定可以獲得建設(shè)指標(biāo)。“陜西目前正在進(jìn)行‘能耗雙控’行動(dòng)，對(duì)落地產(chǎn)業(yè)還要考核萬(wàn)元工業(yè)增加值能耗，不達(dá)標(biāo)不允許落地，這意味著產(chǎn)業(yè)配套都要競(jìng)爭(zhēng)”，林雷（化名）透露，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，企業(yè)承諾產(chǎn)業(yè)配套僅是項(xiàng)目申報(bào)走出縣市的第一步。換句話說(shuō)，即使產(chǎn)業(yè)配套也并不一定獲得項(xiàng)目指標(biāo)。電站申報(bào)要配套產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)落地要考核能耗、申報(bào)上去還要競(jìng)爭(zhēng)配置，因?yàn)榈胤秸槐ＷC指標(biāo)。

除了榆林市級(jí)規(guī)定之外，“各區(qū)縣的要求還不太一樣，例如榆陽(yáng)區(qū)要求投資商入股當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興文旅項(xiàng)目，目前已經(jīng)有不少企業(yè)出具了承諾函。”

從林雷提供的某企業(yè)承諾函來(lái)看，該企業(yè)在獲得項(xiàng)目指標(biāo)的同時(shí)，已經(jīng)捐款，并承諾在取得預(yù)期指標(biāo)后按照實(shí)際光伏項(xiàng)目指標(biāo)以1元/瓦的價(jià)格入股當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。

項(xiàng)目申報(bào)“闖關(guān)難”，營(yíng)商環(huán)境惡化

早在2020年光伏電站采用競(jìng)價(jià)方式配置指標(biāo)時(shí)，榆林便先后出臺(tái)風(fēng)、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理辦法，意在產(chǎn)業(yè)配套。先是暫停2020年項(xiàng)目申報(bào)，隨后在《榆林市新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中僅明確了光伏用地價(jià)格的下限300元/畝/年以及地方貢獻(xiàn)權(quán)重不低于35%，產(chǎn)業(yè)配套的要求躍然紙上。

在陜西，這場(chǎng)由榆林帶頭以資源換產(chǎn)業(yè)的風(fēng)氣正愈演愈烈，媒體了解到，目前陜南、關(guān)中等地區(qū)均有相關(guān)的要求提出，不過(guò)尚未形成書(shū)面文件，營(yíng)商環(huán)境也愈發(fā)惡化。

產(chǎn)業(yè)配套蔚然成風(fēng)，為了獲得項(xiàng)目指標(biāo)，大部分開(kāi)發(fā)商不得不配合政府“演戲”。但是，“沒(méi)有一家企業(yè)能夠承擔(dān)這么高額的成本，國(guó)企尤甚。實(shí)際上出具類(lèi)似承諾函的企業(yè)，都沒(méi)有打算真正的捐贈(zèng)或者全部捐贈(zèng)，大部分企業(yè)還是抱著抵賴(lài)心理或者僥幸心理，開(kāi)始投一點(diǎn)，拉長(zhǎng)資金到位時(shí)間，換屆后新官不一定追舊賬”，林雷補(bǔ)充道。

一位深耕陜西市場(chǎng)的央企新能源開(kāi)發(fā)負(fù)責(zé)人告訴媒體，現(xiàn)在陜西申報(bào)新能源項(xiàng)目需要過(guò)五關(guān)斬六將，產(chǎn)業(yè)配套走出了縣、市兩級(jí)，到省里還需要競(jìng)爭(zhēng)性配套，然后還要辦理電網(wǎng)接入，每一個(gè)環(huán)節(jié)都不能出現(xiàn)差池。

“但是地方政府沒(méi)有考慮在當(dāng)?shù)嘏涮桩a(chǎn)業(yè)對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)到底是否有競(jìng)爭(zhēng)力這個(gè)問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)設(shè)廠要考慮原材料供應(yīng)、交通運(yùn)輸以及當(dāng)?shù)貎?yōu)惠政策等多方面因素?，F(xiàn)在陜西各地都要求產(chǎn)業(yè)配套，即使企業(yè)確實(shí)投資建廠了，那么之后產(chǎn)能過(guò)剩、企業(yè)破產(chǎn)又該怎么解決？”上述負(fù)責(zé)人告訴媒體，在縣級(jí)政府眼中，30?60與能耗指標(biāo)只是一個(gè)停留在文件中的概念，“他們只關(guān)心能否給個(gè)人政績(jī)、縣域經(jīng)濟(jì)帶來(lái)貢獻(xiàn)”。

林雷感慨道，“在這樣的情況下，政企互信、營(yíng)商環(huán)境持續(xù)惡化。頂層設(shè)計(jì)太粗放，問(wèn)題一刀切，簡(jiǎn)政放權(quán)更多的是下放責(zé)任，大問(wèn)題卻依賴(lài)地方的小智慧。能耗指標(biāo)也是一刀切，新能源制造企業(yè)跟石化行業(yè)同樣考核能耗，這不合理；不允許產(chǎn)業(yè)配套僅停留在國(guó)家或者省級(jí)層面，地方執(zhí)行又是另一回事，競(jìng)爭(zhēng)性配置又增加了企業(yè)投資的不確定性”。

事實(shí)上，隨著光伏全面平價(jià)的達(dá)成，光伏項(xiàng)目審批權(quán)逐步下放到地方政府，不少地方出現(xiàn)了省、市、縣三層管理機(jī)構(gòu)“互相打架”的情況，陜西省并不僅僅是個(gè)例。

但需要強(qiáng)調(diào)的是，簡(jiǎn)政放權(quán)不應(yīng)僅是單純的責(zé)任下放，地方政府固然要發(fā)展，但新能源投資并不是“慈善”事業(yè)，行業(yè)固然理解地方政府以資源換產(chǎn)業(yè)的要求，但標(biāo)準(zhǔn)需明確，要求要合理。另一方面，如何分配由新能源投資帶來(lái)的利潤(rùn)空間，讓各方參與者積極投入到雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中來(lái)，這并不僅僅是產(chǎn)業(yè)配套可以解決的問(wèn)題。退一步來(lái)說(shuō)，如果全國(guó)各地均按此規(guī)則執(zhí)行，縣市省各執(zhí)一詞，雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或?qū)⒚媾R極大的挑戰(zhàn)。

此外，媒體就此事件咨詢了專(zhuān)業(yè)律師事務(wù)所。國(guó)內(nèi)某知名律師事務(wù)所合伙人告訴媒體，縣、市、省乃至國(guó)家層面管理辦法不一致時(shí)，均以級(jí)別更高的管理部門(mén)文件為主，“如果拒不執(zhí)行，企業(yè)可以向上級(jí)主管部門(mén)直接投訴”。

長(zhǎng)期從事新能源法律服務(wù)的葛志堅(jiān)律師（陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所合伙人）補(bǔ)充道，目前國(guó)家能源局市場(chǎng)監(jiān)管司正推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管行動(dòng)，監(jiān)管重點(diǎn)方向之一是地方政府與國(guó)家文件相悖的領(lǐng)域，“需要觀察下此次監(jiān)管的效果，如果涉及違法違紀(jì)行為，國(guó)家能源局有權(quán)依法移交給監(jiān)察部門(mén)，按照規(guī)定程序處理”。 

原標(biāo)題：新能源電站“闖關(guān)難”：產(chǎn)業(yè)配套下的縣、市、省管理沖突