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氣候變化事宜全球一盤棋，“碳中和”也不例外。2020年12月的氣候雄心峰會(huì)上，全球45個(gè)國家做出提高國家自主貢獻(xiàn)的承諾。目前已有30多個(gè)國家提出氣候中性或凈零排放目標(biāo)（信息來自Climate News）。一些大型跨國公司和中國央企，如海德堡水泥、中國長(zhǎng)江三峽集團(tuán)、全球鞋領(lǐng)導(dǎo)品牌Crocs等紛紛提出了具體的減排計(jì)劃。英國是第一個(gè)以立法形式明確零碳排放的發(fā)達(dá)國家。2008年，英國《氣候變化法案》正式生效，承諾2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。最發(fā)達(dá)的G7國家中，法國、德國、英國和加拿大承諾在2050年實(shí)現(xiàn)零碳排放。

發(fā)達(dá)國家在做出氣候中性承諾的時(shí)候，發(fā)展階段已基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化向服務(wù)業(yè)過渡，人均GDP也位列高收入國家行列，因此這些自主承諾的發(fā)達(dá)國家從碳達(dá)峰到碳中和過渡的時(shí)間整體上快于其它國家尤其是發(fā)展中國家。一些小型經(jīng)濟(jì)體，特別是以旅游和農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國家目前已經(jīng)是“碳負(fù)”或“凈碳匯”國家，如不丹、烏拉圭等。而像中國這樣人口超過14億，仍然處于工業(yè)化中期，人均GDP剛邁入1萬美元門檻，還未到達(dá)發(fā)達(dá)國家行列的國家，從碳達(dá)峰到實(shí)現(xiàn)碳中和僅30年。即便是發(fā)達(dá)國家日本也是在2019年4月才提出2070年實(shí)現(xiàn)零碳排放的目標(biāo)。如何給這些沒有搭便車，自主做出較大貢獻(xiàn)的國家以正反饋和激勵(lì)，同樣是全球氣候治理機(jī)制與協(xié)調(diào)應(yīng)該考慮的問題。

然而國際氣候治理規(guī)則尚未正式確立，全球碳排放總量的確定及配額分配，以及交易機(jī)制等問題還懸而未決。“碳中和”、“氣候中性”等承諾，大多數(shù)國家出于自主承諾，屬于軟約束。但《巴黎氣候協(xié)議》締約國中還有少數(shù)未積極做出自主承諾的國家。因此除了無法避免的發(fā)展差距，全球氣候治理中存在搭便車現(xiàn)象，未承諾國家對(duì)承諾國家搭便車，后來者搭先行者便車。目前歐盟提出碳排放邊境稅，一定程度可以使全球主要國家碳排放軟約束變成環(huán)境硬約束。但若氣候中性締約先行國提出的碳關(guān)稅或碳減排要求過高，對(duì)其它國家造成不切實(shí)際的負(fù)擔(dān)，最終也不利于碳減排承諾國碳中和或凈零排放目標(biāo)的推進(jìn)。因此，碳中和搭便車現(xiàn)象是一個(gè)值得探討的話題。

歐盟的“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”加大了碳減排硬約束

根據(jù)《巴黎協(xié)定》“國家自主決定貢獻(xiàn)”機(jī)制，各國可根據(jù)國情制定不同的減排目標(biāo)，采取不同的減排政策。碳中和自主承諾屬于一種軟約束，目前歐盟提出的碳排放邊境稅，一定程度上屬于碳排放的硬約束。顯然，實(shí)現(xiàn)全球氣候中性，碳排放軟約束和硬約束必須有機(jī)結(jié)合，缺一不可。

目前全球氣候治理及規(guī)則制定方面，歐盟走在世界前列。2019年，歐盟在《歐洲綠色新政》中提出“到2030年將其溫室氣體排放量相比1990年至少減少55%，并于2050年實(shí)現(xiàn)氣候中和”。歐盟碳排放權(quán)交易體系也走在世界前列。由于最開始?xì)W盟碳排放權(quán)交易體系向企業(yè)分配的配額都是免費(fèi)的，政府對(duì)企業(yè)碳減排成本進(jìn)行間接補(bǔ)償。但隨著時(shí)間的推移，碳排放配額總量和可用于分配的配額將逐步減少，碳排放配額價(jià)格必然不斷走高，當(dāng)碳排放配額價(jià)格高于企業(yè)生產(chǎn)的綜合收益，歐盟境內(nèi)企業(yè)碳排放配額激勵(lì)機(jī)制將失效。

為解決這一難題，歐盟調(diào)整了碳減排思路，在《歐洲綠色新政》中提出制定碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism， CBAM），該機(jī)制涵蓋歐洲碳市場(chǎng)中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個(gè)領(lǐng)域。該政策指出，2023至2025年是試點(diǎn)階段，所涵蓋領(lǐng)域的產(chǎn)品僅需履行排放報(bào)告義務(wù)，歐盟在此期間不征收任何費(fèi)用。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產(chǎn)企業(yè)免費(fèi)配額直至2035年完全取消免費(fèi)配額，同時(shí)要求產(chǎn)品進(jìn)口者根據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的碳排放支付碳費(fèi)用，并逐年提高費(fèi)率。

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制主要是根據(jù)出口歐盟商品的含碳量對(duì)商品進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，從生產(chǎn)端約束碳排放，抑制他國企業(yè)出口高碳排生產(chǎn)和高碳排消費(fèi)的商品，平衡歐盟境內(nèi)外碳排放成本，約束貿(mào)易伙伴國采取有力的碳減排措施。盡管該法案還必須經(jīng)過立法程序，及歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)之間的談判，而且最終設(shè)計(jì)方案和實(shí)施時(shí)間表也可能存在變數(shù)，但這項(xiàng)法案最終生效的可能性較大。按預(yù)計(jì)進(jìn)程，2022年完成立法，并于2023年開始實(shí)施。因此，對(duì)其它國家而言，不僅要積極參與碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制規(guī)則的制定，向歐盟標(biāo)準(zhǔn)靠攏；還需要加強(qiáng)與其他國家的協(xié)調(diào)，尤其是目前處于工業(yè)化中期的制造業(yè)出口大國。因?yàn)闅夂蛑行宰灾鞒兄Z這種軟約束可能抑制搭便車國家減排溫室氣體積極性，硬約束也一定程度可以反向激勵(lì)氣候締約國家自主承諾的兌現(xiàn)。

目前國際上的碳減排政策包括：一是征收碳邊境稅或碳關(guān)稅，如在邊境對(duì)碳密集型產(chǎn)品或者碳泄露風(fēng)險(xiǎn)較高的商品征收進(jìn)口關(guān)稅，典型的國家如歐盟；二是碳交易配額，將境內(nèi)的商品納入碳交易系統(tǒng)，根據(jù)自身生產(chǎn)和消費(fèi)的需要購買碳交易配額，中國早期的碳減排方案可能采取該政策；三是在生產(chǎn)層面或消費(fèi)層面征收碳稅，即對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)和進(jìn)口的產(chǎn)品征收碳稅。美國可能采取這類政策。當(dāng)然不排除各國在實(shí)行的過程中組合使用碳交易配額、征收碳稅、征收碳關(guān)稅和碳邊境稅等。

然而目前全球發(fā)達(dá)國家還沒有建立自上而下的碳檢測(cè)、碳排放以及碳交易等方面的核算體系。此外，免費(fèi)配額的退出時(shí)間、進(jìn)口商品的碳排放如何量化、為了保證碳核算的透明度，統(tǒng)計(jì)間接碳排放還是直接碳排放、碳核算是包括商品本身，還是包括中間品和最終品的碳排放、零碳排和負(fù)碳排商品是否實(shí)行退稅等問題，全球主要國家還未達(dá)成共識(shí)。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制在實(shí)施過程中仍存在一定的困難。即使有自上而下的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的核算體系，歐盟之外的國家尤其是發(fā)展中國家可能還因缺乏技術(shù)和資金支持而無法建立或者使用。

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制目前還只是歐盟的單邊措施，當(dāng)然隨著更多的國家加入氣候規(guī)則治理，也可能發(fā)展為類似于WTO的多邊談判機(jī)制。從碳排放的硬約束和規(guī)則制定的角度，該機(jī)制有利于重點(diǎn)參與到全球氣候治理并付出行動(dòng)的自主承諾國家，也有助于約束氣候治理的搭便車現(xiàn)象。但碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的受益主體是不對(duì)等的，對(duì)歐盟而言一方面受益于發(fā)展中國家低廉的進(jìn)口商品，另一方面還將帶來稅收收入，而發(fā)展中國家尤其是工業(yè)制造大國的生產(chǎn)和出口成本負(fù)擔(dān)將會(huì)加重。

全球碳市場(chǎng)建設(shè)及中國碳交易系統(tǒng)

碳排放權(quán)交易系統(tǒng)是一個(gè)基于市場(chǎng)的節(jié)能減排政策工具。碳排放權(quán)交易標(biāo)的稱為“核證減排量（CER）”。1997 年，全球100多個(gè)國家簽訂了《京都議定書》，提出碳排放權(quán)交易機(jī)制。2005 年，《京都議定書》生效，碳排放權(quán)正式成為國際商品。在京都議定書框架下，發(fā)達(dá)國家強(qiáng)制減排、發(fā)展中國家自愿減排，因此碳排放權(quán)交易是鼓勵(lì)節(jié)能減排的一種補(bǔ)貼方法。一個(gè)國家一般首先明確市場(chǎng)碳排總量，按照企業(yè)的實(shí)際需求進(jìn)行配額。但企業(yè)之間的單位減排成本是有差異的，有的可以通過減排技術(shù)獲得更多的碳排放權(quán)。有的節(jié)能減排技術(shù)不夠先進(jìn)，由于生產(chǎn)目標(biāo)需求必須通過市場(chǎng)進(jìn)行碳排放權(quán)的購買。納入碳交易體系的公司每排放一噸二氧化碳，就需要有一個(gè)單位的碳排放配額。企業(yè)可以獲取或購買這些配額，也可以和其他公司進(jìn)行配額交易。政府遵循“總量控制與交易”原則，可通過碳交易系統(tǒng)的設(shè)計(jì)以對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，從而間接控制該國的碳排放。碳排放交易市場(chǎng)的功能和定位，按照中國央行副行長(zhǎng)范一飛的介紹，“碳市場(chǎng)本質(zhì)上是金融市場(chǎng)，負(fù)責(zé)進(jìn)行資金期限轉(zhuǎn)換和風(fēng)險(xiǎn)管理。碳市場(chǎng)不僅滿足當(dāng)前交易市場(chǎng)的基本功能，更重要的是基于碳價(jià)格信號(hào)實(shí)現(xiàn)投資跨周期研討、風(fēng)險(xiǎn)跨周期管理，屬于典型的金融功能”。

歐洲氣候交易所為目前全球交易規(guī)模最大的碳交易所，也是碳交易最活躍、交易品種最豐富的交易所。歐洲氣候交易所以歐洲碳排放配額期貨交易為主。其產(chǎn)品的交易單位一般為噸/二氧化碳當(dāng)量或千噸二氧化碳當(dāng)量。從碳排放交易所交易品種來看，歐洲市場(chǎng)成熟，交易標(biāo)品種齊全。7月16日，中國碳排放交易市場(chǎng)上線，平均成交價(jià)每單超過51元人民幣，遠(yuǎn)低于歐盟碳價(jià)60-70歐元的水平。2011年以來，中國在北京、上海等7個(gè)地方開展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。在碳排放權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，7月16日，中國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式上線啟動(dòng)，發(fā)電行業(yè)2162家重點(diǎn)排放單位首批被納入全國碳市場(chǎng)，年覆蓋約45億噸二氧化碳排放量。粗略估算，目前中國的現(xiàn)貨和期貨交易金額大約在600億到5000億元。因此隨著時(shí)間的推移，中國可能取代歐盟成為全球最大的碳市場(chǎng)。

中國碳排放權(quán)的來源：一級(jí)市場(chǎng)一般由各省發(fā)改委初始發(fā)放配額，分為無償分配和有償分配。有償分配附帶有競(jìng)價(jià)機(jī)制，遵循配額有償、同權(quán)同價(jià)的原則，以封閉式競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行。二級(jí)市場(chǎng)是企業(yè)或投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易的市場(chǎng)。中國各試點(diǎn)配額交易以風(fēng)電、沼氣利用、光伏、水電等新能源和可再生能源領(lǐng)域的項(xiàng)目為主。

全國碳交易市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)有了較大發(fā)展。繼碳排放權(quán)交易試點(diǎn)之后，2017年12月，全國碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)落戶湖北。碳排放權(quán)的確權(quán)登記、交易結(jié)算、分配履約等業(yè)務(wù)，是全國碳資產(chǎn)的大數(shù)據(jù)中樞。按照全國碳排放交易試點(diǎn)，碳市場(chǎng)納入的控排企業(yè)，一般為年能耗1萬噸標(biāo)煤以上的工業(yè)企業(yè)，涉及電力、鋼鐵、水泥、化工等重能耗重污染行業(yè)。全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)未來可能將覆蓋冶金、有色、建材、化工、航空等行業(yè)，預(yù)計(jì)將有更多企業(yè)納入到碳市場(chǎng)。由于處于發(fā)展初期，中國碳排放市場(chǎng)和碳交易市場(chǎng)在有效碳價(jià)格形成，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)參與基數(shù)、碳核算系統(tǒng)及碳交易數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，碳排放激勵(lì)機(jī)制，碳交易市場(chǎng)配套建設(shè)等方面有待加強(qiáng)。

積極參與國際規(guī)則制定，防止碳減排“搭便車”

雖然碳減排的硬約束有利于克服自主承諾的無效性，防止非自主承諾國家碳減排“搭便車”。但無疑，碳邊境治理機(jī)制將會(huì)較大程度改變國際貿(mào)易體系，給處于工業(yè)化的發(fā)展中國家?guī)磔^大的轉(zhuǎn)型成本，碳減排成本的增加也會(huì)影響各國出口商品的國際競(jìng)爭(zhēng)力。目前中國已成為歐盟第一大貿(mào)易伙伴，歐盟是中國的第二大出口地。根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年中國對(duì)歐盟的進(jìn)出口總額高達(dá)8768.3億美元，如果進(jìn)口和出口同時(shí)征收碳邊境調(diào)節(jié)稅，那么中歐進(jìn)出口將產(chǎn)生不小的碳邊境調(diào)節(jié)稅。

歐盟對(duì)中國進(jìn)口的商品結(jié)構(gòu)，主要集中在機(jī)電產(chǎn)品，家具、玩具等制品，紡織品及原料，化工產(chǎn)品，金屬制品等，而中國從歐洲進(jìn)口的商品主要集中在光學(xué)/鐘表/醫(yī)療設(shè)備、運(yùn)輸設(shè)備、機(jī)電產(chǎn)品等。因此若碳邊境稅生效，受沖擊較大的可能集中在中國黑色金屬冶煉相關(guān)的金屬制品出口，如鋼鐵和鋁，化學(xué)制品等；而對(duì)歐盟出口較大份額的汽車、太陽能光伏板、電子制成品、機(jī)械零件、家具和衣帽鞋等制成品的沖擊還有待觀察。

中國應(yīng)圍繞碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制主動(dòng)與歐盟及其他參與國家展開多邊對(duì)話，作為自主減排大國，一方面積極參與和引領(lǐng)國際氣候治理國際標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則制定，與歐盟在碳交易規(guī)則等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)，盡量與歐盟協(xié)商達(dá)成碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制互認(rèn)，或獲得歐盟的碳關(guān)稅豁免。另一方面要根據(jù)《巴黎協(xié)定》中“按照不同的國情體現(xiàn)平等以及共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的原則”，實(shí)事求是做出與中國實(shí)際相匹配的碳減排貢獻(xiàn)。中國仍處在工業(yè)化中期階段，制造業(yè)能源消耗偏高的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，出口的制造業(yè)產(chǎn)品多處于國際產(chǎn)業(yè)鏈中低端。中國履行碳邊境稅還應(yīng)立足這樣的現(xiàn)實(shí)。最后，還要保持與印度、俄羅斯等大國的合作。

目前中國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)比例中超過70%的是化石能源。7月底中國中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)避免“運(yùn)動(dòng)式”碳減排。因此中國的碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)要充分認(rèn)識(shí)到這一國情，綜合考慮中國的能源結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)、碳吸收和固碳技術(shù)等多方面的實(shí)際情況。由于目前儲(chǔ)能技術(shù)上還無法很好的解決風(fēng)電、光電等輸出不穩(wěn)定性的問題，因此特別要防止因碳排放權(quán)漲價(jià)導(dǎo)致的高碳排行業(yè)漲價(jià)提前，破壞碳市場(chǎng)和工業(yè)品市場(chǎng)的平衡。

除此之外，還有一些本身就是低碳排行業(yè)，天然享有綠色低碳溢價(jià)，如水電和太陽能行業(yè)；還有一些不得不排放二氧化碳而無法被替代或替代的成本和技術(shù)壁壘較高的行業(yè)，如礦產(chǎn)資源和冶金等行業(yè)，這些行業(yè)的生產(chǎn)和出口規(guī)則的制定可能無法與其它行業(yè)一視同仁。

最后對(duì)中國而言，要加快制定自上而下的碳達(dá)峰、碳中和時(shí)間表和路線圖，加快構(gòu)建和出臺(tái)碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系和頂層設(shè)計(jì)。建立系統(tǒng)的碳足跡監(jiān)測(cè)體系和數(shù)據(jù)庫搭建，國際碳收支狀況等，將任務(wù)和規(guī)劃下達(dá)地方和行業(yè)等微觀群體，全國一盤棋，多維度扎實(shí)推進(jìn)。 

原標(biāo)題：碳減排外防“搭便車”，內(nèi)防“運(yùn)動(dòng)式”