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7月14日，歐盟委員會(huì)通過了“Fit for 55”應(yīng)對(duì)氣候變化一攬子計(jì)劃，涉及能源、交通、建筑、農(nóng)業(yè)和稅收等領(lǐng)域，旨在實(shí)現(xiàn)“到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比至少減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。其中，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）方案要求部分高碳行業(yè)的進(jìn)口產(chǎn)品以向歐盟購買配額證書的方式支付自身碳排放費(fèi)用，從而達(dá)到防止碳泄露和保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的目的。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制落地實(shí)施后，將對(duì)國際貿(mào)易格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。同時(shí)，歐盟作為我國第二大貿(mào)易伙伴，這一機(jī)制的實(shí)施也將對(duì)我國出口貿(mào)易及相關(guān)行業(yè)發(fā)展等產(chǎn)生重大影響，需及早謀劃應(yīng)對(duì)。

（文丨陳政）

01、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制出臺(tái)背景

為減少二氧化碳和其他溫室氣體排放，歐盟于2005年起實(shí)施碳排放交易體系（EU-ETS），以“總量控制+排放交易”的方式，強(qiáng)制要求能源密集行業(yè)監(jiān)測(cè)和報(bào)告其排放量，并按期提交足夠的排放配額。這是全球首個(gè)溫室氣體排放配額交易市場(chǎng)，也是歐盟最主要的減排政策工具。EU-ETS覆蓋了超過11500家企業(yè)的排放，涉及電力、工業(yè)、航空等多個(gè)部門，約占?xì)W盟溫室氣體總排放量的40%。

為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，EU-ETS的配額總量和配額免費(fèi)分配基準(zhǔn)持續(xù)收緊，助推碳配額價(jià)格上漲，引發(fā)歐盟境內(nèi)企業(yè)關(guān)于其競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄漏的擔(dān)憂。

為解決這一問題，歐盟委員會(huì)在2019年底發(fā)布的《歐洲綠色新政》(European Green Deal）中提出，實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，要求歐盟進(jìn)口商為其進(jìn)口商品的含碳量付費(fèi)，從而減少歐盟境內(nèi)外企業(yè)在碳排放成本上的不對(duì)稱，以保護(hù)內(nèi)部企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、避免碳泄漏。

在此背景下，歐盟委員會(huì)在“Fit for 55”應(yīng)對(duì)氣候變化一攬子計(jì)劃中，公布了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制設(shè)計(jì)方案（以下簡(jiǎn)稱“方案”），并正式啟動(dòng)相關(guān)立法程序。

02、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制核心內(nèi)容

1.初始覆蓋范圍為鋼鐵、鋁、水泥、化肥和發(fā)電行業(yè)

根據(jù)方案，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制初始覆蓋行業(yè)為鋼鐵、鋁、水泥、化肥和發(fā)電5個(gè)行業(yè)，與EU-ETS涵蓋行業(yè)相比，未納入造紙、玻璃、石化、航空等行業(yè)。主要原因包括兩點(diǎn)：一是這5個(gè)初始覆蓋行業(yè)排放水平較高且碳排放量相對(duì)容易測(cè)算；二是這5個(gè)行業(yè)進(jìn)口整體大于出口。未來，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制還將考慮納入其他具有碳泄露風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)行業(yè)，如化工、陶瓷等。

2.以配額證書的形式要求進(jìn)口企業(yè)承擔(dān)與歐盟企業(yè)相同的碳排放成本

方案在對(duì)比包括碳關(guān)稅、消費(fèi)稅和配額證書3種形式共6種具體方案的實(shí)施效果和影響后，推薦采用配額證書的形式，要求進(jìn)口企業(yè)為進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量購買同等額度的電子證書。其中，產(chǎn)品碳排放量根據(jù)實(shí)際排放量確定，證書價(jià)格與歐盟碳價(jià)掛鉤，為每周歐盟碳排放額度拍賣的平均價(jià)格。

3.允許扣除進(jìn)口產(chǎn)品在本國已承擔(dān)的碳排放成本，以避免雙重收費(fèi)

方案規(guī)定，對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品已經(jīng)在生產(chǎn)國以碳稅或配額等方式付出的碳排放成本，可在其應(yīng)繳的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制電子證書中進(jìn)行扣減，從而避免對(duì)同一產(chǎn)品的碳排放進(jìn)行重復(fù)收費(fèi)。

4.過渡階段進(jìn)口產(chǎn)品只需履行申報(bào)義務(wù)，不用承擔(dān)碳排放費(fèi)用

方案提出，2023—2025年為試點(diǎn)階段，免費(fèi)配額100%足額發(fā)放，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制所涵蓋領(lǐng)域的產(chǎn)品僅需履行排放報(bào)告義務(wù)，每季度報(bào)告其上一季度進(jìn)口量所含碳排放量，并詳細(xì)說明直接排放量、中間產(chǎn)品排放量以及已付出的碳減排成本，但無需向歐盟支付費(fèi)用。2025年之后正式收取費(fèi)用，并逐步削減免費(fèi)配額。預(yù)計(jì)在2030年減少到50%，最早在2035年減少到0%。

5.碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制計(jì)劃于2023年實(shí)施，但能否按期推行仍存在變數(shù)

按照歐盟立法程序，該方案需經(jīng)過歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)討論通過才能實(shí)施。根據(jù)近5年的情況，法案一讀通過平均耗時(shí)18個(gè)月（二讀通過平均耗時(shí)40個(gè)月）。若歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制能在一讀中按平均所需時(shí)長通過，則可于2023年正式實(shí)施?？紤]目前歐盟各國發(fā)展水平差異較大，在實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制與《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的兼容性、不同國家碳排放成本的可比性等方面均存在爭(zhēng)議。預(yù)計(jì)圍繞新規(guī)則的談判和博弈將十分激烈，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制能否按期實(shí)施仍存在變數(shù)。

03、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)施影響

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)施后將對(duì)國際貿(mào)易產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，很可能成為推動(dòng)未來世界經(jīng)貿(mào)格局重構(gòu)的又一個(gè)“布雷頓森林體系”(Bretton Woods system)[1]。為應(yīng)對(duì)全球氣候變化問題，當(dāng)前世界主要經(jīng)濟(jì)體均相繼發(fā)布了碳中和戰(zhàn)略，加快經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展成為大勢(shì)所趨。比較而言，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在能源供給結(jié)構(gòu)、綠色低碳技術(shù)積累等方面都具備優(yōu)勢(shì)，已在全球碳減排賽道上處于先發(fā)位置。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制則為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體將碳排放領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提供了切實(shí)可行且占據(jù)國際輿論制高點(diǎn)的轉(zhuǎn)化途徑。歐盟委員會(huì)最新通過的“Fit for 55”和美國拜登政府在今年初頒布的應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)行政令等，都將碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制作為推動(dòng)全球碳減排的重要機(jī)制，勢(shì)必會(huì)在未來助推該機(jī)制成為影響國際貿(mào)易的基礎(chǔ)規(guī)則，將對(duì)世界貿(mào)易格局形成深遠(yuǎn)影響。

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制初期將主要影響中歐鋁、鋼鐵貿(mào)易，長遠(yuǎn)可能對(duì)我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)形成重大影響。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制首批清單涉及到我國4個(gè)行業(yè)，相關(guān)產(chǎn)品約占對(duì)歐盟出口總額的17%，主要為鋁和鋼鐵行業(yè)?？紤]到鋁在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的全氟化碳（PFCs）和耗電量對(duì)應(yīng)的溫室氣體，我國每噸鋁合計(jì)將產(chǎn)生約12.5噸溫室氣體；鋼材生產(chǎn)包括長流程及電爐煉鋼，每噸鋼產(chǎn)生約2噸溫室氣體。在完全取消免費(fèi)配額的情景下，當(dāng)前，歐盟碳交易價(jià)約55歐元/噸（約合人民幣419元/噸），我國碳價(jià)約50元/噸。參照當(dāng)前中歐碳價(jià)水平差異，實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制后，預(yù)計(jì)我國出口鋼材將支付約700元/噸的碳排放費(fèi)用，比國內(nèi)噸鋼利潤水平高約4成，出口鋁將支付約4600元/噸的碳排放費(fèi)用,比國內(nèi)噸鋁利潤水平高15個(gè)百分點(diǎn)，鋁和鋼材出口競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)將被完全顛覆。目前，我國對(duì)歐盟出口的主要產(chǎn)品包括汽車、太陽能光伏板、機(jī)電產(chǎn)品、服裝等，若未來相關(guān)產(chǎn)品被納入碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制覆蓋范圍，勢(shì)必將對(duì)中歐貿(mào)易形成更大影響。

04、應(yīng)對(duì)建議

1.加強(qiáng)碳關(guān)稅機(jī)制研究，積極爭(zhēng)取國際規(guī)則話語權(quán)

隨著歐美等國家地區(qū)相繼跟進(jìn)，未來碳關(guān)稅納入國際貿(mào)易框架體系是大概率事件，但當(dāng)前，碳關(guān)稅落地機(jī)制仍處于眾說紛紜階段，比如不同于歐盟方案，國際貨幣基金組織就提出應(yīng)實(shí)行國際最低碳價(jià)協(xié)議，根據(jù)各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立階梯型最低碳價(jià)體系，促使各國承擔(dān)“共同而有區(qū)別”的責(zé)任等。由此可見，碳關(guān)稅機(jī)制仍存有博弈空間，加強(qiáng)前瞻研究，積極爭(zhēng)取未來國際貿(mào)易規(guī)則的話語權(quán)，是我國推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)國際市場(chǎng)循環(huán)暢通運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

2.加快構(gòu)建完善的碳認(rèn)證體系，助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，爭(zhēng)取國際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)

建立完善的碳核查、碳認(rèn)證管理體系，是碳減排政策落地實(shí)施的必備基礎(chǔ)。目前，全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已正式運(yùn)行，并將發(fā)電行業(yè)率先納入市場(chǎng)，未來，覆蓋排放行業(yè)將進(jìn)一步擴(kuò)大。建設(shè)覆蓋范圍全面、體系完整、嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的碳核查認(rèn)證機(jī)制，既是保障國內(nèi)碳市場(chǎng)有效運(yùn)作、助力我國“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在發(fā)展需要，也是主動(dòng)應(yīng)對(duì)歐美等碳關(guān)稅機(jī)制，爭(zhēng)取出口貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的外部形勢(shì)要求。

3.樹立長周期發(fā)展思維，從國家戰(zhàn)略高度推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)通過對(duì)資源的高效利用和循環(huán)利用，以盡量減少資源依賴，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，是我國進(jìn)入新發(fā)展階段后經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然方向。雖然長周期視角下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑選擇無人質(zhì)疑，但出于短期快速發(fā)展考量，地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策中的傳統(tǒng)模式依賴現(xiàn)象仍屢見不鮮，比如“兩高”項(xiàng)目屢禁不止等。貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，需要樹立長周期發(fā)展思維，進(jìn)一步完善配套政策機(jī)制，強(qiáng)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑選擇引導(dǎo)和激勵(lì)。

4.加強(qiáng)減碳零碳負(fù)碳技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)，推動(dòng)我國在碳減排國際競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)

即使從全球視野看，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)目前仍存在諸多技術(shù)難點(diǎn)需要攻克，相關(guān)減碳、零碳、負(fù)碳技術(shù)還亟需研發(fā)。加強(qiáng)碳減排技術(shù)的創(chuàng)新攻關(guān)，既是落實(shí)我國碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略部署要求，也是主動(dòng)應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅機(jī)制，獲取國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要依托。需要進(jìn)一步完善配套政策，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢(shì)，激發(fā)微觀主體創(chuàng)新活力，強(qiáng)化減碳、零碳、負(fù)碳等技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)。

(本文作者系南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院能源戰(zhàn)略與政策研究所所長)

注：[1]布雷頓森林體系指第二次世界大戰(zhàn)后以美元為中心的國際貨幣體系協(xié)定。布雷頓森林體系是該協(xié)定對(duì)各國對(duì)貨幣的兌換、國際收支的調(diào)節(jié)、國際儲(chǔ)備資產(chǎn)的構(gòu)成等問題共同作出的安排所確定的規(guī)則、采取的措施及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)形式的總和。

原標(biāo)題：碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將推動(dòng)世界經(jīng)貿(mào)格局重構(gòu)