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保底供電是指政府指定的供電企業(yè)向特定用戶提供的用電保障，為規(guī)范、成熟的競爭性電力體制中的標準配置。隨著我國電力“市場化交易”的數(shù)量和占比快速增長，保底供電與電力“市場化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題也日趨顯現(xiàn)。為此，本文擬根據(jù)國外監(jiān)管機構網(wǎng)站的相關信息，對國外的保底供電及其價格形成機制做簡要介紹，并探討我國保底供電的規(guī)范化及其可持續(xù)性的保障措施。

一、市場化電力體制國家中的保底供電及其價格形成機制

（一）澳大利亞國家電力市場的保底供電及其價格形成機制

澳大利亞國家電力市場覆蓋區(qū)域的零售選擇權已全部放開，所有用戶可自由選擇零售商。截至2018年6月，27%的居民用戶（按用戶數(shù)）和38%的小商業(yè)用戶（按用戶數(shù)）未參與市場。澳大利亞的保底供電有兩種形式：一種稱為標準合同供電（Standing Contract），另一種稱為應急供電（Last resort）。

1.標準合同供電及其價格形成機制。未簽訂市場合同的用戶由其所在配電區(qū)域指定的零售商按標準合同供電。市場合同期滿后不再續(xù)簽的用戶，也要由此前最后與其簽訂市場合同的零售商按標準合同供電。標準合同供電的條款（不含價格條款）由政府統(tǒng)一規(guī)定，零售商無權更改，合同無終止期限，直至用戶簽訂了市場合同。

標準合同供電的價格，在小用戶零售電價尚未放開的州，由州監(jiān)管機構規(guī)定，以反映有效率的零售商向用戶提供服務的合理成本為基本原則。在取消零售電價管制的州，包括維多利亞州、南澳大利亞州、新南威爾士州和昆士蘭州東南部，標準合同價格由各零售商自行確定。但州政府要求零售商公布小用戶可獲得的標準合同價格，且調(diào)整時間不能短于6個月。近年來有關能源零售市場的政府評估主張在所有地區(qū)恢復零售電價管制。如2018年10月，澳大利亞政府通過了ACCC（澳大利亞競爭與消費者委員會）提出的由AER（澳大利亞能源監(jiān)管機構）設定默認市場價格的建議。該默認價格將作為價格未受管制地區(qū)零售商確定標準合同價格的上限。ACCC同時建議，默認價格不應反映或接近市場最低價格，以避免“激勵”消費者退出市場。默認價格應涵蓋高效服務的成本以及合理的利潤，從而為電力零售商所宣傳的折扣提供比較基礎，為消費者選擇零售商提供有意義的信息。

2.應急供電及其價格形成機制。適用于市場合同發(fā)生意外終止時的用戶。旨在確保在零售商倒閉的情況下，相關用戶自動轉由指定的供電商繼續(xù)獲得電力供應。對電力用戶實施應急支持的另一目的，是減少因零售商不付費而對批發(fā)市場（發(fā)電企業(yè)）造成的風險。AER（能源監(jiān)管機構）負責制定和發(fā)布應急供電指南和計劃，維護應急供電零售商注冊系統(tǒng)，任命“默認”應急供電商。零售商可通過上述注冊系統(tǒng)提交承擔應急供電服務的意向以及成本回收機制等方面的要求。除已被任命的“默認”應急供電商外，其他零售商也可申請成為“非默認（或備用）”應急供電服務商，需提交固定或非固定形式的應急供電報價、供電成本以及相關證明材料等。

（二）英國的保底供電及其價格形成機制

英國從1999年開始全面放開零售市場競爭，所有用戶可自由選擇供電商。截至2018年底，50%以上的居民用戶和27%左右的微型商業(yè)用戶仍未選擇新的供電商，繼續(xù)由原供電商供電，稱為默認合同（Default Contract）供電。

為保護小用戶利益不受侵害，英國政府對售電商實施“默認價格上限”（Default Tariff Price Cap）管制。默認價格的上限由Ofgem（監(jiān)管機構）確定。Ofgem根據(jù)各供電商最新預測成本及批發(fā)市場電能量、電網(wǎng)、環(huán)境和社會項目、稅收、供電商繼續(xù)運營所需的成本和合理利潤等，決定各地區(qū)默認價格上限?；趯α闶凼袌龅某掷m(xù)監(jiān)測，Ofgem每隔6個月對默認價格上限進行一次評估并決定是否調(diào)整。

零售商默認供電的價格可在默認價格上限內(nèi)根據(jù)市場供求變化及時調(diào)整，但如提高價格須提前通知用戶，以便用戶選擇是否繼續(xù)接受默認供電服務。該上限管制暫定實施至2023年。期滿后，英國將根據(jù)監(jiān)管機構對零售市場競爭程度的評估，決定是否繼續(xù)實施。

（三）美國的保底供電及其價格形成機制

1.默認供電及其價格形成機制。在引入零售競爭的州中，大部分州提供默認供電服務（Default Service，Basic Service），為那些未選擇競爭性零售商或無資格進入零售市場的用戶提供服務。大部分居民和商業(yè)用戶仍由默認供電商提供服務。默認服務一般由區(qū)域內(nèi)原一體化電力公司（即配電商）提供，價格受政府管制。價格制定的基本原則為反映成本，其中與發(fā)電相關的部分每年調(diào)整一次。

2.應急供電及其價格形成機制。在引入零售競爭的部分州，如德州，州公用事業(yè)委員會在放開零售市場的地區(qū)為各類用戶任命應急供電商（Provider of Last Resort Service），以此作為后備電力服務商，在競爭性零售商不能提供服務時啟動。應急供電是臨時性服務，僅在競爭性零售商不能提供服務，或用戶自愿選擇該服務時生效。德州公用事業(yè)委員會為各類用戶（居民、中小型工商用戶、大工業(yè)用戶）制定了應急供電價格，以收回應急供電所需的成本為原則確定。

（四）新加坡的保底供電及其價格形成機制

新加坡自2001年開始逐步開放零售電力市場競爭，符合條件的用戶（稱為可競爭用戶，Contestable）可選擇從零售商購電，也可直接從電力批發(fā)市場購電。在新加坡，保底供電服務被稱為“管制供電服務（Regulated Supply Service）”。政府指定的SP服務公司具有向非競爭（Non-Contestable）用戶提供管制供電服務的義務。截至2017年，非競爭用戶用電量比例為23.7%。其中，居民用電量占62.1%，商業(yè)和服務業(yè)用電量占29.8%。

管制供電服務的價格由政府基于成本制定，包括四個部分：能源成本，向發(fā)電企業(yè)支付，每季度審查并調(diào)整一次，以反映批發(fā)市場價格變化；電網(wǎng)收費，向電網(wǎng)公司支付，每年審查一次；市場支持服務費，向市場結算服務公司支付，每年審查一次；市場管理和電力系統(tǒng)運行費，向市場運行機構、系統(tǒng)運行機構支付，每年審查一次。2017年，政府管制的低壓用戶平均電價為20.7新加坡分/千瓦時，高于2016年水平1.8新加坡分，其中能源成本（即批發(fā)市場購電成本）上漲1.6新加坡分，是最主要的因素。

（五）兩點結論

1.國外的保底供電包括默認供電和應急供電兩種形式。默認供電的對象是未進市場的用戶，可能是沒有零售選擇權，或雖有零售選擇權，但未選擇競爭性零售商或市場合同結束后不再簽訂市場合同的用戶。應急供電適用于在市場合同有效期內(nèi)，因零售商原因導致市場合同無法繼續(xù)執(zhí)行，由政府指定的服務商提供應急救援服務。

2.保底供電的性質是對消費者用電可靠性的制度保障，而非一種社會福利。保底供電的購進價格由批發(fā)市場中的供求關系決定，保底供電的銷售價格基于“合理成本+合理利潤”確定。因此，保底供電不是低價供電，更不是“虧本供電”，但也不是“懲罰性高價供電”。

二、與我國電力市場化改革進程相適應的保底供電政策建議

我國尚未建立規(guī)范的保底供電制度。目前對居民、農(nóng)業(yè)等小型用戶的保底供電價格大多低于其供電成本，由此形成的資金缺口，以工商業(yè)用戶價格交叉補貼的方式解決。隨著電力“市場化交易”的數(shù)量和占比快速增長，保底供電與電力“市場化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題日趨顯現(xiàn)。特別是電力現(xiàn)貨市場運行后，保底供電既有的收支平衡模式將不復存在，如果沒有相應的配套措施，保底供電也將難以為繼。

（一）我國保底供電規(guī)范化的發(fā)展方向

1.逐步減少保底供電對象，明確保底供電分類。應根據(jù)競爭性電力市場發(fā)展的進程，先行給予工商用戶購電自由選擇權，同時加快競爭性電力批發(fā)市場建設，為其退出保底供電創(chuàng)造條件。借鑒國際經(jīng)驗完善保底供電制度，具體可分為默認供電和應急供電兩類。保底供電服務商可由政府指定，也可通過競爭性招標程序選擇。

2.保底供電價格應基于成本原則確定。如前所述，保底供電不是虧損供電，因而保底供電價格形成機制的發(fā)展方向，應是與國際通用模式接軌，即按合理成本、合理盈利的原則確定保底供電價格，并與電力批發(fā)市場價格定期浮動。此前，保底供電中的工商業(yè)電價應盡快實現(xiàn)隨電網(wǎng)企業(yè)平均購電成本變化聯(lián)動。

默認供電服務商如由本地電網(wǎng)企業(yè)擔任，價格由政府按合理成本、合理盈利的原則制定，并定期調(diào)整，其中與批發(fā)市場相關的購電成本的調(diào)整周期，可定為一個季度或半年。默認供電服務如由其他競爭性零售商提供，應實行價格上限管制以及最短調(diào)整周期限制，價格上限由政府根據(jù)正常供電成本確定并定期調(diào)整。

（二）與電力市場化改革過渡期相適應的保底供電對策

在保持居民、農(nóng)業(yè)用電價格穩(wěn)定的條件下，為實現(xiàn)保底供電的財務平衡和可持續(xù)性，因發(fā)、售電競爭而導致的保底供電的資金缺口（即輸配電價內(nèi)部用戶間交叉補貼以外的部分），可根據(jù)電源結構、居民農(nóng)業(yè)用電比重、電力市場建設進度等因素，從以下四個方面單獨或綜合施策：

1.低價電源暫不參與競爭或按原政府定價實行差價結算。在居民、農(nóng)業(yè)用電占比較低時，在發(fā)電側指定與居民、農(nóng)業(yè)用電量相匹配的低價電源，可對保持居民、農(nóng)業(yè)目錄電價穩(wěn)定進而對保底供電購、售電財務平衡起到重要的支撐作用。我國目前居民、農(nóng)業(yè)用電量約占20%左右，與之匹配的低價電源暫不參與電力競爭或按原政府定價實行差價結算，不影響近期電力市場建設。

2. 實施以保底供電財務平衡為目標的“差價合約”結算。在低價電源不足以保障保底供電財務平衡時，對參與現(xiàn)貨市場競爭的機組，可實施以保底供電財務平衡為目標的“部分電量按市場價結算、部分電量按原政府定價結算”的結算比例控制（也稱“差價合約”）。從而既可實現(xiàn)保底供電的可持續(xù)性，也可保障發(fā)電側競爭的有效開展。

3.非居民、農(nóng)業(yè)用戶的保底供電價格與電力批發(fā)市場價格定期聯(lián)動。即居民、農(nóng)業(yè)低價保底供電的資金缺口,由保底供電中的非居民、農(nóng)業(yè)用戶承擔。我國目前保底供電用戶用電量占比約70%，其中非居民、農(nóng)業(yè)用戶用電量占到2/3以上，由其承擔居民、農(nóng)業(yè)用戶保底供電的財務虧損，一定時期內(nèi)具有可行性，且可促進其退出保底供電，積極參與市場。

4.設立電力公益服務基金。當大部分非居民、農(nóng)業(yè)用戶退出保底供電后，居民、農(nóng)業(yè)用戶保底供電的資金缺口需由全部非居民、農(nóng)業(yè)用戶按相同標準承擔，可通過設立電力公益服務基金統(tǒng)一加價的方式實現(xiàn)。

（作者：楊娟系中國宏觀經(jīng)濟研究院市場與價格研究所價格監(jiān)管室主任、副研究員；劉樹杰系中國宏觀經(jīng)濟研究院市場與價格研究所原所長、研究員）

原標題：電力市場化改革中的保底供電政策建議及其價格形成機制