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補(bǔ)貼政策執(zhí)行難到位，政策穩(wěn)定性和可預(yù)期性差

對(duì)于居民分布式光伏發(fā)電，盡管國(guó)家已有明確的補(bǔ)貼政策，不少地方政府也出臺(tái)了各自的補(bǔ)貼政策，然而這些補(bǔ)貼政策在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中常常由于部門協(xié)調(diào)不暢、手續(xù)繁雜、監(jiān)管不力等原因，執(zhí)行難以到位。

例如居民在領(lǐng)取發(fā)電補(bǔ)貼和售電收入時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)要求應(yīng)到稅務(wù)局開(kāi)相應(yīng)的發(fā)票，而按照國(guó)家稅務(wù)局的規(guī)定，只有注冊(cè)公司或個(gè)體戶才可以開(kāi)發(fā)票;根據(jù)工商局的規(guī)定，要想成為能夠售電的公司或個(gè)體戶，必須要有供電業(yè)務(wù)許可證，而是能源局要求，供電業(yè)務(wù)許可證是不能發(fā)給居民個(gè)人的。由此分布式光伏發(fā)電的居民要拿到相關(guān)發(fā)票并取得收入，就陷入了一個(gè)事實(shí)上的死循環(huán)。

雖然上述問(wèn)題最終由國(guó)家稅務(wù)總局剛剛出臺(tái)的“居民并網(wǎng)賣電發(fā)票由電網(wǎng)代開(kāi)”的規(guī)定而得到解決，但仍存在光伏補(bǔ)貼和上網(wǎng)電費(fèi)被扣稅的問(wèn)題。目前電網(wǎng)支付給居民的發(fā)電補(bǔ)貼和售電收入，均被扣除了17%的增值稅。

而根據(jù)稅務(wù)總局的《關(guān)于中央財(cái)政補(bǔ)貼有關(guān)問(wèn)題的公告》(國(guó)稅[2013]3號(hào))中“納稅人取得中央財(cái)政補(bǔ)貼不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅”以及財(cái)政部的《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》中“對(duì)納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽(yáng)能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實(shí)行增值稅即征即退50%的政策”等規(guī)定，居民分布式光伏發(fā)電所得的補(bǔ)貼應(yīng)該不交增值稅，售電收入則交納8.5%的增值稅。

地方電網(wǎng)公司對(duì)此的解釋是，財(cái)政部在向電網(wǎng)轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼，已經(jīng)扣除了17%的增值稅。本來(lái)居民分布式光伏項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性就相對(duì)比較差，相關(guān)補(bǔ)貼和稅收政策的執(zhí)行不到位更進(jìn)一步打擊了用戶的積極性。

此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵(lì)分布式光伏發(fā)電的地方配套文件，或者是相關(guān)政策出臺(tái)過(guò)于隨意，政策穩(wěn)定性差、選擇性過(guò)強(qiáng)(如過(guò)于強(qiáng)調(diào)使用本地產(chǎn)品、過(guò)于注重規(guī)?；虼笃髽I(yè))，也不利于當(dāng)?shù)毓夥袌?chǎng)的健康發(fā)展。

具體建議

一是完善考核體系、構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制，以有效調(diào)動(dòng)電網(wǎng)公司的積極性;加快電力體制改革，將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電應(yīng)用作為突破口之一。

如前所述，目前制約我國(guó)居民分布式光伏發(fā)電迅速推廣的一個(gè)根本障礙，是在其中扮演最重要角色之一的電網(wǎng)企業(yè)動(dòng)力明顯不足。因此，如何構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制以有效調(diào)動(dòng)電網(wǎng)公司尤其是具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)的地方電網(wǎng)公司的積極性，是進(jìn)一步加快居民分布式光伏發(fā)電推廣的首要問(wèn)題。

在我國(guó)現(xiàn)有電力體制未發(fā)生較大變化的條件下，一個(gè)能夠改變電網(wǎng)企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的可行舉措是調(diào)整其績(jī)效考核體系。國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》已經(jīng)明確提出“要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績(jī)考核指標(biāo)”，然而如今還尚未執(zhí)行到位。

目前國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)的績(jī)效考核采取的是基本指標(biāo)和分類指標(biāo)相結(jié)合的形式，基本指標(biāo)對(duì)所有企業(yè)統(tǒng)一適用，分類指標(biāo)根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)的特點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)管理水平、技術(shù)創(chuàng)新投入以及風(fēng)險(xiǎn)控制能力等因素確定。可以考慮在對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的績(jī)效考核體系中，加入“可再生能源發(fā)展”的分類指標(biāo)，其中再下設(shè)“分布式光伏發(fā)電量”、“風(fēng)能發(fā)電量”等子指標(biāo)。有鑒于能源行業(yè)的專業(yè)性，可以由能源主管部門(能源局)來(lái)具體確定相關(guān)的各項(xiàng)指標(biāo)并給出最終得分，從而有助于加強(qiáng)能源主管部門對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管能力。

根本上看，調(diào)整績(jī)效考核體系對(duì)于改變電網(wǎng)企業(yè)的行為只是一種“治標(biāo)不治本”的方法。由于在傳統(tǒng)電力體制下，電網(wǎng)企業(yè)建立在傳統(tǒng)化石能源的發(fā)電模式以及與此相對(duì)應(yīng)的一系列制度安排上，而包括光伏在內(nèi)的分布式發(fā)電模式的推廣是對(duì)原有電力體制的一種強(qiáng)烈沖擊，必然造成已有制度安排和利益格局的重大調(diào)整。所以，要真正破除電網(wǎng)企業(yè)對(duì)于包括光伏在內(nèi)分布式發(fā)電的抵觸，必須要把“推進(jìn)分布式發(fā)電”和“加快電力體制改革”結(jié)合起來(lái)。

一方面，可將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電市場(chǎng)作為電力體制改革的破口之一，在分布式光伏發(fā)電區(qū)域率先進(jìn)行電力交易試點(diǎn)。事實(shí)上在能源局剛剛發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》中，已經(jīng)明確提出了“在分布式光伏發(fā)電的示范區(qū)內(nèi)，允許分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目向同一變電臺(tái)區(qū)的符合政策和條件的電力用戶直接售電，電價(jià)由供用電雙方協(xié)商，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)輸電和電費(fèi)結(jié)算”。