在面臨傳統(tǒng)能源稀缺危機(jī)的現(xiàn)代工業(yè)社會(huì),太陽(yáng)能的開發(fā)與利用受到了世界各國(guó)的重視,并推出了一系列光伏產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策,以激勵(lì)和扶持太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)政策始于1995年國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《新能源和可再生能源發(fā)展綱要(1996-2010)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要(1996-2010)》),
此后,我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)政策逐步發(fā)展和健全,現(xiàn)已形成由相關(guān)規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則等組成的一套較完整的政策體系。
作為產(chǎn)業(yè)政策一個(gè)重要子領(lǐng)域,光伏產(chǎn)業(yè)政策得到了來(lái)自產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和公共政策學(xué)界的廣泛關(guān)注和研究:總結(jié)了21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)在研發(fā)、投資、生產(chǎn)、消費(fèi)4個(gè)方面制定的一系列光伏政策措施,指出諸多政策做大卻沒有做強(qiáng)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè),并提出了政策調(diào)整的思路和方向;
從價(jià)格體系的角度分析了我國(guó)光伏補(bǔ)貼政策存在的主要問(wèn)題,并提出了完善我國(guó)光伏發(fā)電價(jià)格體系的對(duì)策建議;從產(chǎn)業(yè)鏈平衡發(fā)展的視角構(gòu)建了光伏產(chǎn)業(yè)政策框架,以產(chǎn)業(yè)鏈上下游政策之間滿足兼容性的要求為原則提出了政策調(diào)整的建議;通過(guò)研究國(guó)外光伏產(chǎn)業(yè)政策或?qū)⒅型夤夥a(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行比較,探討了國(guó)外光伏產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于我國(guó)的啟示。
筆者將對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)考察,這有助于更深入了解光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)與光伏產(chǎn)業(yè)政策措施的內(nèi)在關(guān)系,更充分地把握影響光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的關(guān)鍵因素。
一、我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)概述
1995年,國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合發(fā)布了《綱要(1996-2010)》,提出了發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能等新能源和可再生能源的目標(biāo),強(qiáng)調(diào)要“盡快形成產(chǎn)業(yè),擴(kuò)大應(yīng)用,進(jìn)入市場(chǎng)”。
這是我國(guó)在國(guó)家層面發(fā)布的第一個(gè)關(guān)于扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文本,標(biāo)志著我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的開端。
此后的18年間,在國(guó)家層面,我國(guó)政府各部門相繼發(fā)布了86個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文本。依據(jù)政策導(dǎo)向我們將我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展劃分為兩個(gè)階段:第一個(gè)階段為1995~2004年間的以政府主導(dǎo)為主的階段,以1995年發(fā)布的《綱要》(1996-2010)為標(biāo)志性文件。
在此階段的光伏產(chǎn)業(yè)政策,統(tǒng)稱為政策A;第二個(gè)階段為2005年至今的政府扶持、激勵(lì)和規(guī)范市場(chǎng)的階段,代表性政策文件是2005年頒布、2009年修訂的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》。
它從立法角度確立了發(fā)展光伏等可再生能源產(chǎn)業(yè)的重要戰(zhàn)略地位,標(biāo)志著我國(guó)可再生能源開發(fā)進(jìn)入到了一個(gè)新階段,此階段的光伏產(chǎn)業(yè)政策,統(tǒng)稱為政策B。1.研究框架
所謂“政策變遷”是指一個(gè)或一系列政策向另一個(gè)或另一系列政策轉(zhuǎn)換的過(guò)程。
本文將政策變遷界定為是一個(gè)依賴時(shí)空變量的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程,因而采用政策演進(jìn)———學(xué)習(xí)模型作為研究我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的分析框架(見圖1)。
左邊的兩個(gè)方框是兩組外生變量:相對(duì)穩(wěn)定的系統(tǒng)參數(shù)和子系統(tǒng)外影響因素。系統(tǒng)參數(shù)較為穩(wěn)定,短時(shí)間內(nèi)較難改變,包括:?jiǎn)栴}領(lǐng)域的基本稟賦、基本的制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化價(jià)值和政治系統(tǒng)的資源配置情況。
子系統(tǒng)外影響因素變動(dòng)可能性大,是發(fā)生政策變遷的必要條件,包括:主要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化、公眾輿論的變化、操縱性聯(lián)盟的格局系統(tǒng)變化以及來(lái)自其他子系統(tǒng)的政策決策和沖擊。
這兩組變量會(huì)通過(guò)影響子系統(tǒng)政策行動(dòng)者的資源和限制條件(中間方框)來(lái)對(duì)政策子系統(tǒng)造成影響。
在政策子系統(tǒng)(右邊方框)內(nèi)部,不同的政策行動(dòng)者聯(lián)盟在各自的信念體系和資源條件下提出各自的政策策略,在政策代理人的協(xié)調(diào)和運(yùn)作下形成政府政策措施。
接著在操作層面產(chǎn)生政策產(chǎn)出,并帶來(lái)相應(yīng)的政策效果。各政策行動(dòng)者聯(lián)盟依據(jù)政策產(chǎn)出和效果的內(nèi)部反饋,以及新變化的子系統(tǒng)外影響因素,來(lái)調(diào)整自己的信念體系和政治策略(政策學(xué)習(xí))。