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3）居民個(gè)人

政策B鼓勵(lì)建設(shè)分布式光伏應(yīng)用項(xiàng)目，該政策措施可幫助擁有大量閑置屋頂天臺(tái)空間的居民解決用電困難，提供投資機(jī)會(huì)。部分居民在充分了解此類項(xiàng)目的投資收益風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)后，有申請(qǐng)建造的意向。但是補(bǔ)貼明細(xì)模糊、申報(bào)流程繁瑣、融資途徑不暢，致使屋頂業(yè)主望而卻步，我國(guó)的分布式光伏處于叫好不叫座的階段。

因此，推廣居民分布式光伏系統(tǒng)的應(yīng)用，需要政府采取措施，明晰申報(bào)流程，簡(jiǎn)化補(bǔ)貼的審批和發(fā)放。

三、穩(wěn)定系統(tǒng)參數(shù)對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的制約

3.1、太陽(yáng)能與用電需求分布不匹配

太陽(yáng)能資源豐富區(qū)在我國(guó)西部或北部，具有巨大的開(kāi)發(fā)潛能。而我國(guó)的用電需求大的華東華南地區(qū)，年輻射總量和日照時(shí)數(shù)都遠(yuǎn)低于西部地區(qū)，太陽(yáng)能資源僅處于可用或良好狀態(tài)。

這樣的分布不匹配，提高了光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)利用的難度，也增加了政府以政策推進(jìn)這一開(kāi)發(fā)進(jìn)程的成本。

3.2、補(bǔ)貼基金限制

支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施中，涉及到對(duì)光伏項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。由于政府對(duì)其掌握的資源稟賦，需要在多個(gè)不同的政策領(lǐng)域之間分配。在光伏產(chǎn)業(yè)這一政策子領(lǐng)域，存在著補(bǔ)貼基金的限制，造成了光伏補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼額度和補(bǔ)貼年限制約，無(wú)法保證對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期穩(wěn)定支持。

3.3、電力體制壁壘

我國(guó)目前的電力行業(yè)企業(yè)主要有五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。我國(guó)的電網(wǎng)公司壟斷電網(wǎng)的輸、配電業(yè)務(wù)，是電力調(diào)度機(jī)構(gòu)，又是盈利主體。

這樣的輸配電體制，導(dǎo)致電網(wǎng)公司缺乏積極性加快電網(wǎng)建設(shè)，提升輸配電能力，做好迎接光伏等新能源發(fā)電并網(wǎng)的準(zhǔn)備。此外，我國(guó)電力市場(chǎng)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的不健全，也致使太陽(yáng)能光伏等新能源發(fā)電并網(wǎng)的審核流程復(fù)雜、補(bǔ)貼落實(shí)緩慢。

3.4、公眾觀念滯后

公眾對(duì)能源危機(jī)的認(rèn)識(shí)和對(duì)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)認(rèn)知程度不足成為了推進(jìn)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的障礙之一。我國(guó)整體上公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)較低，大多不愿支付較高的價(jià)格購(gòu)買新能源及其電力，以利用該差價(jià)鼓勵(lì)光伏等新能源發(fā)電的發(fā)展。而“量入為出，有所節(jié)余”的傳統(tǒng)支出觀念也制約著我國(guó)居民的超前投資行為，影響了其對(duì)回收期較長(zhǎng)的分布式光伏項(xiàng)目的投資積極性。

四、政策行動(dòng)者的學(xué)習(xí)效應(yīng)

政策A的執(zhí)行得到了以下的反饋結(jié)果：政府主導(dǎo)組織建設(shè)的各示范光伏項(xiàng)目，并未形成商業(yè)化運(yùn)營(yíng)和形成示范效應(yīng)，且一定程度上造成產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不均衡的格局。在這一反饋下，光伏產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始向政策B變遷，2005年可再生能源法出臺(tái)。2009年，針對(duì)在政策B執(zhí)行反饋中出現(xiàn)的上網(wǎng)制度不明確、電網(wǎng)能力落后、資金來(lái)源不明確的問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)可再生能源法（2009修訂案）》，明確了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)全額保障性收購(gòu)制度、加快電網(wǎng)能力建設(shè)、設(shè)立可再生能源發(fā)展基金等事項(xiàng)。在此后政策B的執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了地面大型光伏電站的輸配電困難的問(wèn)題，而分布式光伏電站可靈活配置（自用或上網(wǎng)）的優(yōu)點(diǎn)也逐漸顯現(xiàn)，促使政策B進(jìn)一步演進(jìn)和修正，在2013年6月14日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確了重點(diǎn)拓展分布式光伏發(fā)電應(yīng)用的方向。

從以上對(duì)政策B整體演進(jìn)的分析，可以看出我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策B的演化過(guò)程中，呈現(xiàn)出政策行為者不斷發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、不斷得到經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、不斷修正政策的發(fā)展路線。這一政策學(xué)習(xí)效應(yīng)，可用線性箭頭簡(jiǎn)單表示為“政策A出臺(tái)→政策A執(zhí)行反饋→政策B出臺(tái)→政策B執(zhí)行反饋→政策B修正→修正后政策B執(zhí)行反饋→政策B再修正→……”。

五、結(jié)論與討論

我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A（1995年～2004年，由政府主導(dǎo)建設(shè)若干光伏示范項(xiàng)目）向政策B（2005年至今，政府以扶持光伏產(chǎn)業(yè)和培育光伏市場(chǎng)為目標(biāo)）的變遷，受到了問(wèn)題源流、政策源流、政治源流內(nèi)變化因素的影響。在問(wèn)題源流內(nèi)，世界光伏市場(chǎng)的迅速發(fā)展、常規(guī)能源日益短缺、光伏產(chǎn)業(yè)鏈不均衡發(fā)展這些能源產(chǎn)業(yè)環(huán)境的變化，與政策A的執(zhí)行反饋一起，共同提出了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待解決的問(wèn)題，呼喚著從政策A向政策B的變遷。

在政策源流內(nèi)，市場(chǎng)失靈理論和產(chǎn)業(yè)追趕理論為我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的推出和變遷提供了理論上的合法性依據(jù)，這一合法性依據(jù)和問(wèn)題源流內(nèi)的問(wèn)題共同推動(dòng)政策A向政策B的變遷。

而政府政策能力和行政能力上的局限，則導(dǎo)致政策B替換政策A之后，呈現(xiàn)出不斷學(xué)習(xí)和自我修正的特點(diǎn)。在政治源流內(nèi)，光伏企業(yè)、電網(wǎng)公司和居民等各政策參與方對(duì)政策B持有各自不同的政策立場(chǎng)，需要政府從中進(jìn)行協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)。

光伏產(chǎn)業(yè)政策的變遷也受到了相對(duì)穩(wěn)定系統(tǒng)因素的制約，包括太陽(yáng)能與用電需求的分布不匹配、政府補(bǔ)貼基金不足、電力體制壁壘、公眾觀念滯后等。

這些因素短期較難改變，制約了政策的演進(jìn)路徑和演進(jìn)方式的可能性。光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷到政策B后，也在不斷從自身的執(zhí)行反饋中進(jìn)行學(xué)習(xí)和自我修正，這其中包括了2009年對(duì)可再生能源法的修訂和2013年提出以拓展分布式光伏系統(tǒng)為重點(diǎn)的政策演進(jìn)。

結(jié)論表明，在各項(xiàng)穩(wěn)定因素的制約下，在政策能力和行政能力的局限下，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策根據(jù)自身反饋的學(xué)習(xí)和自我修正顯得極為重要。

政策行動(dòng)者需要不斷從政策的實(shí)施反饋中察覺(jué)新問(wèn)題，對(duì)政策行為進(jìn)行修正，以期更好地促進(jìn)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和光伏市場(chǎng)的壯大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，要推動(dòng)可再生能源的利用，一方面要提高政府的政策能力和行政能力，從而做到盡可能明智的資源配置的選擇。

另一方面要逐漸減輕穩(wěn)定制約因素的影響，包括：調(diào)整財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，充實(shí)補(bǔ)貼基金；進(jìn)行電力體制改革，破除電力體制壁壘；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)和觀念的革新與建設(shè)等。