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2022年4月15日，《自然資源部辦公廳發(fā)布關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認定的通知》（自然資辦函〔2022〕 411號，以下簡稱“411號文件”）正式施行，標(biāo)志著國土“三調(diào)”成果正式啟用。但是，很多在“二調(diào)”中可以占用的土地（例如“二調(diào)”的結(jié)果是坑塘水面），在“三調(diào)”中已經(jīng)變?yōu)楦兀ú糠质》萁?a href="http://kuainv.com.cn/news/search.php?kw=%B9%E2%B7%FC" target="_blank">光伏項目占用耕地），甚至變?yōu)?ldquo;基本農(nóng)田”，這就導(dǎo)致了很多項目在2022年4月15日后產(chǎn)生了合規(guī)性的問題。如何公平、公正地處理“三調(diào)”轉(zhuǎn)換過程中的合理信賴利益，對于整個行業(yè)健康有序發(fā)展的具有重要意義。

一、國土調(diào)查的概念及法律意義

國土調(diào)查是對土地權(quán)屬、土地利用現(xiàn)狀和土地條件等情況的專項核查行為，是編制國土空間規(guī)劃以及自然資源管理、保護和利用的重要依據(jù)。“411號文件”也明確了“三調(diào)”成果的正式啟用；因此，國土調(diào)查將會直接影響土地用途、規(guī)劃條件的認定，對于新能源項目占用土地問題合規(guī)性具有決定性的意義。

二、國土“三調(diào)”后土地分類的變化

現(xiàn)行新能源用地監(jiān)管政策是以土地分類為基礎(chǔ)的體系。例如，河北省林業(yè)草原局《關(guān)于支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范使用草原有關(guān)工作的通知》（冀林草〔2022〕159號）規(guī)定了“除列入國家、省級重點項目以外，嚴禁占用非基本草原中的天然牧草地、人工牧草地”。按照國土“三調(diào)”前適用的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017），草原分為天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地和其他草地；但《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T1055-2019）已經(jīng)不存在有“沼澤草地”這一分類。

又如爭議討論比較多的“宜林地”可否在“三調(diào)”后繼續(xù)開發(fā)光伏項目問題，其根源在于《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號）規(guī)定的“對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用林光互補用地模式”，但“三調(diào)”中已經(jīng)沒有“宜林地”這樣的分類，這讓項目單位在選址、論證中均感覺無所適從。


此外，雖然“三調(diào)”之后理論上是“一張圖”，但“三調(diào)”和林地數(shù)據(jù)的融合尚未完成，原有的光伏項目占用林地的政策規(guī)定概念體系不復(fù)存在，有待于行政主管部門正式明確相關(guān)適用問題。

三、存量項目因“三調(diào)”變化而產(chǎn)生的信賴利益保護問題

因“三調(diào)”轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致新項目難以確定選址，會嚴重影響新項目的開發(fā)建設(shè)；另一方面，因“三調(diào)”轉(zhuǎn)換導(dǎo)致了很多項目觸及“紅線”（或者需要花費額外費用才能解決），例如光伏陣列區(qū)占用土地原為坑塘水面，在三調(diào)后變?yōu)楦匦枰M行“占補平衡”等問題，已經(jīng)涉及了“正當(dāng)程序”“信賴利益保護”和補償?shù)戎T多問題。

（一）存量項目應(yīng)以項目建設(shè)時地類屬性作為合規(guī)判斷標(biāo)準(zhǔn)

任何人都無法把將來出現(xiàn)的法律作為判斷自己行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)。例如，光伏項目建設(shè)時光伏陣列區(qū)為“未利用地”，光伏電站據(jù)此與權(quán)利人簽署了土地租賃協(xié)議；“三調(diào)”啟用后光伏陣列區(qū)用地已經(jīng)變?yōu)榱值?。對于這種沖突，是光伏電站在建設(shè)時無法預(yù)見的，屬于“將來”的法律政策變化；如果適用“三調(diào)”的地類屬性，明顯違反了“法不溯及既往”的基本原則。

（二）可否“推翻”變更的規(guī)劃條件

對于存量項目而言的最大的障礙是規(guī)劃本身，例如從原來可以占用的坑塘水面變?yōu)榱值兀O端情況變?yōu)榛巨r(nóng)田）；如果可以“打掉”規(guī)劃變更，是一種釜底抽薪的徹底解決問題的方法。

最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2009〕20號）第七條規(guī)定，作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的，人民法院不予認可：

1、明顯缺乏事實根據(jù)；

2、明顯缺乏法律依據(jù)；

3、超越職權(quán)；

4、其他重大明顯違法情形。

如前所述，國土調(diào)查是編制國土空間規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)，而國土調(diào)查行為本身屬于事實行為；正常來看，規(guī)劃變更主要原因是“三調(diào)”對于項目用地性質(zhì)的認定發(fā)生了變化。如果在后續(xù)規(guī)劃編制過程中不存在明顯缺乏事實、法律依據(jù)，不存在超越職權(quán)以及其他重大明顯違法行為，想撤銷或確認規(guī)劃變更違法是非常困難的。

另一方面，國土調(diào)查本身具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性、技術(shù)性；國土調(diào)查本身的正當(dāng)性合理性，我們認為屬于行政權(quán)的范疇，司法權(quán)一般不會予以介入審查。

（三）規(guī)劃變更產(chǎn)生的補償責(zé)任

如果規(guī)劃變更本身難以“推翻”，在項目不符合規(guī)劃的情況下難以繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，只有“退而求其次”主張補償。

對于建設(shè)用地，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確要求按照控制性詳細規(guī)劃（俗稱：“控規(guī)”）要求申領(lǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證并按照具體規(guī)劃條件進行建設(shè)；否則將會產(chǎn)生罰款、責(zé)令限期拆除等法律后果（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條、64條）。如果行政主管部門調(diào)整規(guī)劃條件導(dǎo)致企業(yè)無法繼續(xù)開發(fā)利用土地，企業(yè)是否可以獲得補償？

例如，某企業(yè)獲得了建設(shè)用地使用權(quán)證后，行政主管部門下發(fā)了《某某地控制性詳細規(guī)劃批復(fù)》，將企業(yè)名下的土地性質(zhì)調(diào)整為林地（筆者注：由建設(shè)用地調(diào)整為林地，土地大類的調(diào)整）。山東省高級人民法院在（2019）魯行終1937號判決中認為：

當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局對涉案土地進行了規(guī)劃調(diào)整，將涉案土地用途由建設(shè)用地變更為非建設(shè)用地，致使企業(yè)難以按原登記用途繼續(xù)使用涉案土地。根據(jù)《土地管理法》第58條、《城市房地產(chǎn)管理法》第20條以及中央《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》第8條規(guī)定的精神，在非因土地使用權(quán)人的原因?qū)е聼o法繼續(xù)使用土地時，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)客觀情況及時采取補救措施，以保護土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。在本案中，山東高院判決當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局應(yīng)收回涉案土地使用權(quán)并依法給予補償。

至于補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，山東高院認為應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地面積、剩余土地使用年期、原批準(zhǔn)用途、土地開發(fā)利用程度、城市規(guī)劃限制等，參照市場地價水平經(jīng)專業(yè)評估后予以補償。山東高院終審判決當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局在判決生效后兩個月內(nèi)對企業(yè)作出行政補償決定。

（四）防止地類變更變?yōu)?ldquo;死無對證”的情況

根據(jù)最高人民法院在“（2018）最高法行再201號”判決中（屬于最高法公報案例，具有指導(dǎo)性）的裁判觀點，行政機關(guān)對其作出的行政行為應(yīng)當(dāng)保持一貫性和連續(xù)性，非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。行政相對人因信賴行政行為而產(chǎn)生的利益應(yīng)當(dāng)依法予以保護。可見，信賴利益保護的前提條件是行政機關(guān)作出了明確的“行政行為”。

新能源項目主要占用農(nóng)用地，一般不會有規(guī)劃條件的覆蓋。例如，光伏項目陣列區(qū)租用農(nóng)用地的，一般都是“三無”：無產(chǎn)權(quán)證，無規(guī)劃許可，無自然資源主管部門許可證明。

新能源項目在開發(fā)階段一般會進行“套圖查詢”，即將光伏陣列區(qū)擬用土地至自然資源主管部門系統(tǒng)進行查詢，排查占用基本農(nóng)田、涉林草等問題；但是，這類查詢并不具有物權(quán)上公示公信的效力（有些地區(qū)甚至作為保密信息），行政機關(guān)也沒有做出任何“行政行為”；一旦行政主管部門調(diào)整土地性質(zhì)，就會變?yōu)?ldquo;死無對證”的問題。

當(dāng)然，農(nóng)光互補復(fù)合型項目如果辦理了復(fù)合項目驗收論證、自然資源主管部門對于項目用地的備案等手續(xù)，說明行政主管部門在項目投產(chǎn)時對于項目用地情況是明知的，新能源企業(yè)據(jù)此具有合理的信賴利益。

綜上，在國土“二調(diào)”向“三調(diào)”轉(zhuǎn)換過程中會發(fā)生因土地性質(zhì)、規(guī)劃條件等多種因素變化而產(chǎn)生的用地合規(guī)性問題。新能源企業(yè)一方面應(yīng)審慎按照“三調(diào)”后最新的用地性質(zhì)要求開展項目投資建設(shè)，另一方面也應(yīng)梳理存量項目的各類合規(guī)手續(xù)批文，依法保護自身合理的“信賴利益”。

原標(biāo)題：國土“二調(diào)”向“三調(diào)”轉(zhuǎn)換過程中的新能源項目用地合規(guī)問題探析