3月28日，自然資源部網(wǎng)站發(fā)布了由自然資源部辦公廳、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室、國(guó)家能源局綜合司印發(fā)的《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)，下稱“12號(hào)文”)，支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展并規(guī)范用地管理。文件指出，應(yīng)做好光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃銜接，鼓勵(lì)利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，并將光伏發(fā)電項(xiàng)目用地實(shí)行分類管理。
4月6日，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布《關(guān)于以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》(自然資發(fā)〔2023〕53號(hào)，下稱“53號(hào)文”)，進(jìn)一步明確了國(guó)土與林業(yè)的管理銜接問(wèn)題。
何為光伏發(fā)電項(xiàng)目用地實(shí)行分類管理?光伏項(xiàng)目用地有哪些變化?涉林涉草項(xiàng)目應(yīng)如何符合用地管理?今天的陽(yáng)光法評(píng)，陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所周安杰律師、壽方亮律師、侯永亮律師將對(duì)此展開分析。
一、新老政策的銜接
在12號(hào)文出臺(tái)前，光伏項(xiàng)目用地的主要政策依據(jù)包括：
《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，下稱“5號(hào)文”)，允許使用未利用地建設(shè)光伏;
《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號(hào)，下稱“153號(hào)文”)，允許使用宜林地、部分灌木林地建設(shè)“林光互補(bǔ)”項(xiàng)目;
《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)，下稱“8號(hào)文”)，允許使用非基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地進(jìn)行復(fù)合型光伏項(xiàng)目或扶貧項(xiàng)目建設(shè)。
上述3份政策文件作為光伏發(fā)電項(xiàng)目用地管理最核心的政策依據(jù)，已施行多年。其中，8號(hào)文已于2022年9月25日有效期屆滿，此后關(guān)于光伏復(fù)合項(xiàng)目如何用地一直處于政策不明的狀態(tài);5號(hào)文也將于2023年9月17日有效期屆滿;153號(hào)文則在“三調(diào)”取消“宜林地”分類后也存在適用性問(wèn)題。本次12號(hào)文可以視為上述3份政策的延續(xù)承繼，并有針對(duì)性地對(duì)原有政策面臨的問(wèn)題做出回應(yīng)。
二、已納入規(guī)劃作為用地前置要求
12號(hào)文明確光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)“納入”國(guó)土空間總體規(guī)劃(下稱“納規(guī)”)，在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)可行性論證后可統(tǒng)籌納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批光伏項(xiàng)目新增用地用林用草的規(guī)劃依據(jù)。
此前8號(hào)文的要求是光伏發(fā)電規(guī)劃應(yīng)“符合”土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，然而自然資源部于2019年5月28日發(fā)布《自然資源部關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》后，明確建立“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等均納入為“國(guó)土空間規(guī)劃”。8號(hào)文規(guī)定已與“多規(guī)合一”的要求存在不協(xié)調(diào)。12號(hào)文要求將光伏項(xiàng)目納入規(guī)劃作為用地審批的依據(jù)，不僅是在表述上從“土地利用總體規(guī)劃”向“國(guó)土空間規(guī)劃”的升級(jí)，更從原先僅要求“被動(dòng)”符合規(guī)劃提升為“主動(dòng)”納入規(guī)劃。在以往的光伏發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)實(shí)踐中，項(xiàng)目單位所取得的自然資源主管部門選址意見中，通常采取“符合土地利用總體規(guī)劃”或“符合國(guó)土空間規(guī)劃近期實(shí)施方案”等描述。本次要求光伏項(xiàng)目主動(dòng)納歸，無(wú)疑更有利于對(duì)光伏項(xiàng)目用地規(guī)模進(jìn)行有效管理和控制，避免無(wú)序擴(kuò)張。不過(guò)，在12號(hào)文明確提出光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)納入國(guó)土空間總體規(guī)劃后，在當(dāng)前各地國(guó)土空間總體利用規(guī)劃編制進(jìn)度不一的背景下(對(duì)于尚未完成國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的地區(qū)，根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，仍應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃)，實(shí)踐中如何進(jìn)行納規(guī)操作，如何確保項(xiàng)目不因納規(guī)手續(xù)辦理流程拖慢建設(shè)進(jìn)度等問(wèn)題仍有待后續(xù)進(jìn)一步觀察。
三、光伏方陣禁止使用耕地，允許集約使用其他農(nóng)用地
耕地包括永久基本農(nóng)田和一般耕地，8號(hào)文僅強(qiáng)調(diào)禁止使用永久基本農(nóng)田，未禁止光伏發(fā)電項(xiàng)目使用永久基本農(nóng)田以外的一般耕地。近年為堅(jiān)持和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，《自然資源部辦公廳關(guān)于過(guò)渡期內(nèi)支持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的通知》(自然資辦發(fā)〔2022〕45號(hào))已明確脫貧地區(qū)不得新增占用耕地建設(shè)光伏項(xiàng)目。本次12號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)光伏方陣區(qū)不得使用耕地。
對(duì)于耕地以外的農(nóng)用地，如林地、草地、種植園用地等，是否允許建設(shè)光伏?自然資源部辦公廳曾于2022年6月15日下發(fā)的《自然資源部辦公廳關(guān)于征求〈自然資源部辦公廳國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室國(guó)家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知〉(征求意見稿)意見的函》(自然資辦函〔2022〕1148號(hào)，下稱“1148號(hào)文”)提出使用農(nóng)用地不超過(guò)項(xiàng)目總用地面積的50%的限制要求，一度引發(fā)業(yè)內(nèi)普遍擔(dān)憂。本次發(fā)布的12號(hào)文未對(duì)農(nóng)用地的使用面積比例作限制性要求，且相對(duì)于8號(hào)文似有進(jìn)一步放寬一般農(nóng)用地使用限制的跡象，如除林地/草地外未再?gòu)?qiáng)調(diào)使用農(nóng)用地必須按復(fù)合項(xiàng)目(互補(bǔ)模式)進(jìn)行建設(shè)：
但是否可據(jù)此理解12號(hào)文已實(shí)際取消“農(nóng)光互補(bǔ)”項(xiàng)目(涉林、涉草項(xiàng)目除外)的光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求，無(wú)需落實(shí)農(nóng)業(yè)建設(shè)方案?
對(duì)此，我們傾向于認(rèn)為仍應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。12號(hào)文雖規(guī)定光伏方陣用地不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批，但同時(shí)亦明確光伏方陣用地不改變土地用途等要求。應(yīng)根據(jù)“三調(diào)”認(rèn)定的土地性質(zhì)進(jìn)一步作判斷，如使用種植園用地(果園、茶園、橡膠園等)且原本就存在農(nóng)業(yè)種植的，建設(shè)光伏項(xiàng)目后仍應(yīng)保持種植，避免對(duì)生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。我們建議在光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)際操作中仍應(yīng)關(guān)注土地利用現(xiàn)狀，并關(guān)注地方自然資源、農(nóng)業(yè)等主管部門在實(shí)踐中提出的相關(guān)建設(shè)要求。
應(yīng)注意的是，53號(hào)文提出“將油茶等木本油料林、橡膠等工業(yè)原料林、核桃等干果經(jīng)濟(jì)林，由園地調(diào)整為林地。下一步，自然資源部將對(duì)相關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，各地根據(jù)地類調(diào)整要求及時(shí)開展調(diào)查舉證，具體工作要求另行通知”，如光伏項(xiàng)目方陣用地使用上述園地的，項(xiàng)目用地可能因性質(zhì)調(diào)整而“涉林”。
四、林光互補(bǔ)項(xiàng)目允許光伏方陣區(qū)使用部分灌木林地
那么“涉林”用地是否允許使用呢?12號(hào)文施行前，光伏方陣使用林地的主要政策依據(jù)為153號(hào)文。根據(jù)153號(hào)文相關(guān)規(guī)定，光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地;對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)當(dāng)采用“林光互補(bǔ)”用地模式。
本次12號(hào)文未參照153號(hào)文列舉“負(fù)面清單”，而是直接規(guī)定允許光伏陣列區(qū)使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地，邏輯更為直接和清晰。對(duì)于喬木林地、竹林地則是禁止的，明確“不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板”。此外，在“三調(diào)”數(shù)據(jù)與林草數(shù)據(jù)對(duì)接融合工作尚未完成的背景下，實(shí)踐中不乏林草數(shù)據(jù)認(rèn)定為宜林地、灌木林地而“三調(diào)”認(rèn)定為非林地的情形出現(xiàn)。對(duì)此，53號(hào)文明確“原林地保護(hù)利用規(guī)劃為灌木林地、宜林地，按照‘三調(diào)’分類標(biāo)準(zhǔn)，‘三調(diào)’為非林地的，不按照林地管理”，正式確認(rèn)以“三調(diào)”成果作為劃定林地管理邊界的依據(jù)，也就是說(shuō)是否屬于林地原則上以“三調(diào)”結(jié)果為準(zhǔn)，而非“林業(yè)一張圖”。
但是這一原則也有例外，比如53號(hào)文明確對(duì)于“三調(diào)”認(rèn)定為耕地，實(shí)際屬于國(guó)發(fā)明電〔1998〕8號(hào)印發(fā)以后發(fā)生的毀林開墾，且沒(méi)有劃入耕地保護(hù)紅線的，經(jīng)地方各級(jí)自然資源主管部門與林草主管部門共同確認(rèn)到圖斑后，依法依規(guī)按照林地管理。
對(duì)于“三調(diào)”地類中的“其他林地(0307)”，所包括的疏林地、未成林地和跡地地類均為153號(hào)文禁止使用地類，我們認(rèn)為仍屬于禁止使用的范疇;對(duì)于“其他林地(0307)”下屬苗圃地類，雖12號(hào)文和153號(hào)文均未明確提及，但考慮到12號(hào)文關(guān)于“林光互補(bǔ)”模式的相關(guān)規(guī)定均針對(duì)使用灌木林地展開論述，我們理解應(yīng)當(dāng)不允許使用其他林地地類，具體仍有待在實(shí)踐中進(jìn)一步觀察。
此外，本次12號(hào)文明確了光伏發(fā)電項(xiàng)目采用“林光互補(bǔ)”模式使用灌木林地的基本建設(shè)要求，包括“不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板;光伏支架最低點(diǎn)應(yīng)高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應(yīng)合理設(shè)置凈間距”等。在過(guò)往實(shí)踐中，各地林草部門對(duì)于涉林光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)往往缺少明確規(guī)定，“林光互補(bǔ)”建設(shè)模式的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不甚明確，12號(hào)文則明確提出“確保灌木覆蓋度等生長(zhǎng)狀態(tài)不低于林光互補(bǔ)前水平”等要求，或?qū)⒊蔀樯媪止夥l(fā)電項(xiàng)目用地日常督察執(zhí)法的監(jiān)管重點(diǎn)。
五、草光互補(bǔ)項(xiàng)目允許光伏方陣區(qū)使用非基本草原以外的草原
12號(hào)文明確光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門應(yīng)科學(xué)評(píng)估本地區(qū)草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項(xiàng)目的適建區(qū)域、建設(shè)模式與建設(shè)要求。鼓勵(lì)采用“草光互補(bǔ)”模式。
此前，關(guān)于光伏項(xiàng)目使用草地的主要依據(jù)是《草原法》及《草原征占用審核審批管理辦法》，主要規(guī)定了在使用天然草原和人工草地時(shí)應(yīng)履行相應(yīng)的審批程序。此外，部分省份已經(jīng)出臺(tái)了光伏項(xiàng)目占用草地的政策要求。本次12號(hào)文第一次在部委層面提出了“草光互補(bǔ)”的概念，強(qiáng)調(diào)光伏項(xiàng)目方陣區(qū)不得占用基本草原，如光伏項(xiàng)目方陣區(qū)使用非基本草原的，由各地確定“草光互補(bǔ)”項(xiàng)目的適建區(qū)域、建設(shè)模式和建設(shè)要求。因此如項(xiàng)目選址涉草的，應(yīng)當(dāng)首先確保不涉及基本草原，并進(jìn)一步了解地方關(guān)于草原使用的具體要求，在建設(shè)時(shí)遵循地方政策規(guī)定。
六、升壓站用地仍應(yīng)按建設(shè)用地管理
光伏項(xiàng)目的升壓站(變電站)及運(yùn)行管理中心等用地均仍按建設(shè)用地進(jìn)行管理。在《土地管理法》修訂后，除了按國(guó)有建設(shè)用地的劃撥、出讓、出租等方式供地的，還可以結(jié)合實(shí)際情況，按集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式去取得升壓站區(qū)域的建設(shè)用地使用權(quán)，在各地已有不少先例，一定程度上可以簡(jiǎn)化用地程序、縮短用地審批期限。
此外，對(duì)于按照建設(shè)用地管理的項(xiàng)目配套設(shè)施用地，如涉及占用一般耕地的，是允許通過(guò)依法辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)用”等手續(xù)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后使用的，但應(yīng)當(dāng)按規(guī)定落實(shí)占補(bǔ)平衡。根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號(hào))有關(guān)規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，必須嚴(yán)格落實(shí)先補(bǔ)后占和占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，積極拓寬補(bǔ)充耕地途徑，補(bǔ)充可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。實(shí)踐中，通常由政府主管部門負(fù)責(zé)落實(shí)“占補(bǔ)平衡”的具體工作，項(xiàng)目單位則承擔(dān)因此產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。
七、集電線路、場(chǎng)內(nèi)外道路等用地的管理要求
集電線路可分為地埋和架空方式。12號(hào)文規(guī)定，集電線路按照配套設(shè)施用地管理(須按建設(shè)用地管理)，采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路等用地按光伏方陣用地(不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批)。需要注意的是，此處集電線路指的是光伏場(chǎng)區(qū)內(nèi)各光伏方陣間的電纜匯集連接到升壓站的線路，而從升壓站至電網(wǎng)變電站的線路為外送線路(送出線路)，外送線路的使用未在12號(hào)文中規(guī)定，通常在各省制定的電力條例、電力設(shè)備保護(hù)條例或相關(guān)政策文件中予以明確。
對(duì)于位于方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實(shí)進(jìn)出平衡，即允許使用耕地作為場(chǎng)內(nèi)道路。對(duì)此，8號(hào)文已明確場(chǎng)內(nèi)道路可按農(nóng)村道路用地管理，12號(hào)文則進(jìn)一步要求在使用耕地作為場(chǎng)內(nèi)道路的情形，應(yīng)落實(shí)“進(jìn)出平衡”。而根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于修訂〈土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則〉的通知》(自然資辦函〔2023〕337號(hào))中的相關(guān)規(guī)定，如農(nóng)村道路涉及占用一般耕地的，須上傳能證明縣級(jí)人民政府已將該農(nóng)村道路納入年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案的材料，否則屬于“非糧化違法違規(guī)用地”的情形。因此，如項(xiàng)目單位未落實(shí)“進(jìn)出平衡”手續(xù)而使用耕地作為場(chǎng)內(nèi)道路的，則存在違法用地風(fēng)險(xiǎn)。
場(chǎng)外道路，或稱進(jìn)場(chǎng)道路，應(yīng)按建設(shè)用地管理。通常在項(xiàng)目建設(shè)中，優(yōu)先考慮與現(xiàn)有農(nóng)村道路、公路等結(jié)合，簡(jiǎn)化用地審批流程。
八、光伏方陣用地備案要求
12號(hào)文規(guī)定光伏方陣用地除與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有土地權(quán)利主體、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補(bǔ)償協(xié)議外，還應(yīng)報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)自然資源和林草主管部門備案。上述規(guī)定除延續(xù)5號(hào)文已有的以租賃等方式取得未利用地應(yīng)報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案的要求外，進(jìn)一步擴(kuò)展到凡是涉及光伏項(xiàng)目租賃用地的，均須向縣級(jí)自然資源和林草主管部門備案的要求。此外，在管理和執(zhí)法層面，12號(hào)文提出自然資源和林草主管部門在開展年度國(guó)土變更調(diào)查時(shí)，將光伏方陣的占地范圍作為單獨(dú)圖層作出標(biāo)注，作為用地監(jiān)管的基本依據(jù)。對(duì)于企業(yè)而言，雖然多了一道向自然資源及林草主管部門備案的程序，但光伏方陣用地在備案后，具備一定的對(duì)抗第三人的效力，可有效防范出租方一地?cái)?shù)租的法律風(fēng)險(xiǎn)。此外，考慮到以往項(xiàng)目開發(fā)實(shí)踐中，不乏出現(xiàn)項(xiàng)目用地在國(guó)土“二調(diào)”向“三調(diào)”轉(zhuǎn)換過(guò)程中因土地性質(zhì)、規(guī)劃條件等多種因素變化而導(dǎo)致用地不合規(guī)的情形，結(jié)合12號(hào)文關(guān)于用地備案和項(xiàng)目納規(guī)的規(guī)定來(lái)看，項(xiàng)目履行完畢相關(guān)程序后應(yīng)當(dāng)可避免類似情形出現(xiàn)。對(duì)于新能源企業(yè)而言，后續(xù)新建項(xiàng)目開發(fā)和存量項(xiàng)目收并購(gòu)過(guò)程中，應(yīng)額外關(guān)注并核實(shí)項(xiàng)目用地是否已履行相應(yīng)的備案程序。
總體來(lái)說(shuō)，本次12號(hào)文發(fā)布后光伏項(xiàng)目用地的分區(qū)管理在原有文件的基礎(chǔ)上做了更為明確的規(guī)范，解決了此前用地政策部分失效導(dǎo)致農(nóng)光互補(bǔ)規(guī)則缺失、用地政策與“三調(diào)”成果的銜接性問(wèn)題以及與“三區(qū)三線”的相容性問(wèn)題。同時(shí)，該文還使得光伏項(xiàng)目用地要求更為清晰化，以“林草聯(lián)審”等機(jī)制簡(jiǎn)化相關(guān)用地審批流程，更有助于保障光伏項(xiàng)目用地要素，推動(dòng)光伏裝機(jī)容量的進(jìn)一步提升。
原標(biāo)題：解讀 | 光伏項(xiàng)目分區(qū)用地管理要求詳解
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