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存在問題(二)

電網(wǎng)通道建設(shè)滯后光伏用地政策待完善

光伏電站用地政策不合理、稅賦不規(guī)范加大企業(yè)負(fù)擔(dān)。一是土地政策不合理，嚴(yán)重限制了光伏應(yīng)用市場發(fā)展。2015年9月份，國土資源部、國家發(fā)改委等六部委出臺的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)更是對光伏電站項(xiàng)目提出“占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”，由于我國中東部地區(qū)的土地基本上都是“農(nóng)用地”或“建設(shè)用地”，光伏電站建設(shè)基本上是以農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等形式發(fā)展，不改變原有土地利用性質(zhì)，但此文則以“一刀切”的方式要求占地全部按建設(shè)用地管理，一方面增加光伏電站投資成本，另一方面地方政府由于用地指標(biāo)及規(guī)劃等問題無法安排光伏電站建設(shè)項(xiàng)目，基本上是對光伏等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展起到阻礙而非促進(jìn)作用。二是光伏電站的土地稅賦征收不規(guī)范、企業(yè)稅賦過重且操作不透明不公開。在全國經(jīng)濟(jì)下行的大背景下，部分地方政府開始對已建成投產(chǎn)的光伏電站項(xiàng)目提出征收耕地占用稅及土地使用稅訴求，并且征收方式、稅額標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、差異明顯、可調(diào)整空間過大，光伏電站投資企業(yè)無力承擔(dān)此部分土地稅負(fù)形成的巨大投資成本，造成投資收益大幅下滑甚至虧損，影響電站投資及整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。

電網(wǎng)通道建設(shè)滯后、限電形勢嚴(yán)峻影響光伏電站建設(shè)。目前可再生能源發(fā)展規(guī)劃與電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接出現(xiàn)問題，由于區(qū)域電網(wǎng)結(jié)構(gòu)限制及外送通道建設(shè)滯后，光伏電站集中開發(fā)地區(qū)面臨的限電形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，導(dǎo)致資源豐富地區(qū)的優(yōu)勢難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，很多地區(qū)尚未建立完善的保障可再生能源優(yōu)先調(diào)度的電力運(yùn)行機(jī)制，仍然采取平均分配的發(fā)電量年度計(jì)劃安排電力調(diào)度運(yùn)行，《可再生能源法》的保障性收購要求得不到切實(shí)落實(shí)，可再生能源發(fā)電系統(tǒng)被限制出力的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如果光伏電站建設(shè)與配套電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)的問題得不到改善，可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度難以執(zhí)行，項(xiàng)目層面的規(guī)劃將難以落實(shí)，可再生能源發(fā)展規(guī)劃的宏偉目標(biāo)就可能失守。

對策建議

引導(dǎo)全球布局加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

加強(qiáng)宣傳交流，創(chuàng)新金融扶持手段。多渠道向公眾宣傳關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，加深外界對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段以及未來發(fā)展趨勢的認(rèn)識和了解，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資產(chǎn)品，扶優(yōu)扶強(qiáng)。一是支持金融機(jī)構(gòu)通過債轉(zhuǎn)股或不良資產(chǎn)證券化等方式，緩解企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)過重問題;二是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)合作，成立封閉式融資資金，對骨干企業(yè)進(jìn)行訂單融資支持，避免骨干企業(yè)資金鏈枯竭帶來的風(fēng)險(xiǎn);三是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與海外上市企業(yè)合作，支持企業(yè)從國外退市回歸A股，監(jiān)管部門提供綠色通道，縮短再上市手續(xù)和流程;四是繼續(xù)推進(jìn)降低光伏企業(yè)融資成本，通過重點(diǎn)企業(yè)名錄或訂單貸款等方式，實(shí)行差別化的低成本融資政策。

設(shè)立投資基金，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。以財(cái)政資金為引導(dǎo)，吸引社會資金投入，市場化運(yùn)作。鼓勵(lì)和吸引五大發(fā)電集團(tuán)、電網(wǎng)公司、光伏企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和社會資本參與基金出資，以基金投入方式支持光伏企業(yè)發(fā)展，推動兼并重組，規(guī)范企業(yè)運(yùn)作，加快形成良性自我發(fā)展能力?；鸢匆欢ū壤謩e投資于光伏電站建設(shè)和制造業(yè)環(huán)節(jié)，通過電站環(huán)節(jié)的穩(wěn)定收益補(bǔ)償光伏制造業(yè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。制造環(huán)節(jié)主要支持光伏企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和支持光伏企業(yè)“走出去”，優(yōu)化光伏制造業(yè)全球布局。

引導(dǎo)全球布局，落實(shí)完善補(bǔ)貼政策。一是妥善解決國外貿(mào)易壁壘，鼓勵(lì)企業(yè)抱團(tuán)到國外成本洼地或市場潛力大的國家或地區(qū)投資建廠，優(yōu)化產(chǎn)能全球布局。二是盡快解決光伏補(bǔ)貼資金發(fā)放問題，盡快提高可再生能源附加征收標(biāo)準(zhǔn)，解決補(bǔ)貼資金缺口問題，落實(shí)馬凱副總理在無錫光伏座談會中的指示精神，光伏補(bǔ)貼即由電網(wǎng)公司代為墊付，年度終了再由財(cái)政等部門與電網(wǎng)公司進(jìn)行審核、核算等，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)發(fā)放。三是完善光伏補(bǔ)貼政策，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，對效率低于一定標(biāo)準(zhǔn)的組件不給補(bǔ)貼或少給補(bǔ)貼，同時(shí)，鼓勵(lì)在“領(lǐng)跑者”計(jì)劃中限定高效組件價(jià)格區(qū)間，確保高效組件市場占有率和利潤空間。

加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障發(fā)電全額收購。國務(wù)院能源管理和電力監(jiān)管部門協(xié)調(diào)各省、區(qū)、市補(bǔ)充或修正區(qū)域可再生能源發(fā)展規(guī)劃，將國家重點(diǎn)項(xiàng)目納入地方發(fā)展規(guī)劃，使地方規(guī)劃與全國規(guī)劃相統(tǒng)一;協(xié)調(diào)國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)完善電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，使電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃與可再生能源發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，打通東西和南北電力輸送通道，尤其是安排好國家千萬千瓦光伏發(fā)電基地的外送通道建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢地區(qū)資源有效利用，并對規(guī)劃的落實(shí)情況予以監(jiān)督。同時(shí)，建議國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照《可再生能源法》中可再生能源發(fā)電全額保障性收購的條例對可再生能源發(fā)電并網(wǎng)和收購實(shí)際執(zhí)行情況展開調(diào)查，并對未能按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的違法行為追究賠償責(zé)任，依法保證可再生能源發(fā)電企業(yè)的合法權(quán)益。

明確用地性質(zhì)，規(guī)范土地稅收政策。建議財(cái)政部、國家稅務(wù)總局在國家層面出臺明確的光伏發(fā)電企業(yè)土地使用稅收政策，規(guī)范地方光伏發(fā)電企業(yè)土地使用稅收標(biāo)準(zhǔn)。一方面提請財(cái)政及稅務(wù)部門出臺規(guī)范耕地占用稅征收的具體指導(dǎo)意見和法規(guī)解釋;另一方面，建議參照國家對火電的鼓勵(lì)支持辦法，出臺政策對光伏電站減免征收土地使用稅。同時(shí)，國土、林業(yè)、能源、財(cái)稅等部門應(yīng)聯(lián)合研究制定光伏電站用地政策，明確光伏電站用地性質(zhì)及范圍，對光伏電站用地不改變原有土地利用性質(zhì)的按原土地性質(zhì)管理，鼓勵(lì)光伏電站建設(shè)與農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等相結(jié)合，提高土地利用效率。