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一、我國電力行業(yè)發(fā)展概況

為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國電力建設(shè)迅猛發(fā)展，2000年以來年均增速達(dá)到10.2%，2013年電力裝機(jī)容量為12.5億千瓦，已超越美國成為世界第一大發(fā)電裝機(jī)容量大國。在電力結(jié)構(gòu)中，火電雖占據(jù)主導(dǎo)地位，但電力清潔化趨勢明顯，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重穩(wěn)步提升至2013年的31.6%。得益于積極發(fā)展水電的政策導(dǎo)向，水電裝機(jī)容量提升較快，2006年以來年增速保持在10%以上，2013年達(dá)到2.8億千瓦。與此同時，近年來國務(wù)院及各部門出臺了一系列扶持太陽能發(fā)電的政策，極大地促進(jìn)了太陽能發(fā)電發(fā)展，2013年新增裝機(jī)1130萬千瓦，同比增長953.2%，總裝機(jī)規(guī)模較2011年增長了近7倍；

風(fēng)電繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢，2013年全年并網(wǎng)風(fēng)電新增1406萬千瓦，同比增長24.5%。從發(fā)電情況來看，火力發(fā)電量雖仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但同比出現(xiàn)了下降，非化石能源發(fā)電呈現(xiàn)同比增長態(tài)勢，其中水電同比增長4.7%，風(fēng)電同比增長14.0%，太陽能更是增長143.0%。新能源、可再生能源裝機(jī)與發(fā)電的快速增長是政策措施積極引導(dǎo)下的結(jié)果。

由于我國“富煤、貧油、少氣”資源稟賦狀況，使得在環(huán)境規(guī)制愈發(fā)嚴(yán)厲的情況下，我國以煤為主的電源結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型壓力。同時，在能源清潔化成為發(fā)展趨勢的影響下，電力產(chǎn)業(yè)清潔化發(fā)展亟需政策支持。“十二五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)指出，我國未來能源發(fā)展的目標(biāo)是要構(gòu)建“安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔”的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。“十三五”能源規(guī)劃進(jìn)一步明確指出要堅持“節(jié)約、清潔、安全”的發(fā)展方針，落實“節(jié)能優(yōu)先、立足國內(nèi)、綠色低碳、創(chuàng)新驅(qū)動”四大戰(zhàn)略，進(jìn)而實現(xiàn)“安全、清潔、高效、可持續(xù)”的現(xiàn)代能源體系的建立。財稅政策作為國家治理能力的重要體現(xiàn)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要調(diào)控手段，新能源和可再生電力能源(以下簡稱“綠電”)工業(yè)的發(fā)展自然與其密不可分。

二、電力行業(yè)基本財稅體系的國際比較

發(fā)達(dá)國家的稅制結(jié)構(gòu)比較成熟，從OECD國家的情況來看，1965年以來，稅制結(jié)構(gòu)無明顯變化，以直接稅為主，其中所得稅和社會保障稅占據(jù)了近60%，而對貨物和勞務(wù)征收的間接稅(即一般消費(fèi)稅、特定消費(fèi)稅和其他稅)只有30%多(IEA，2014)。這一成熟的稅制結(jié)構(gòu)也較好地體現(xiàn)在微觀企業(yè)層面，以法國電力公司為例，從其繳納的主要稅種來看，主要為所得稅、工薪稅和能源稅，合計占營業(yè)收入的4%-5%之間，基本體現(xiàn)了OECD國家的稅制結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，而能源行業(yè)的獨(dú)特性體現(xiàn)在能源稅的征收上。與此同時，企業(yè)整體稅負(fù)水平偏低，基本處于6%-7%之間，有利于經(jīng)濟(jì)效率。從各國繳納具體稅種的對象來看，其針對的行業(yè)或?qū)ο蟾鼮榫唧w，對應(yīng)的優(yōu)惠舉措也更為明確。電力商品需要繳納的稅種主要為消費(fèi)稅和增值稅，并根據(jù)工業(yè)和居民電價的屬性承擔(dān)不同的稅率，工業(yè)用戶承擔(dān)的稅費(fèi)明顯較低。為促進(jìn)節(jié)能低碳環(huán)保以及電力的清潔化，不同國家已經(jīng)征收了包括環(huán)境稅、硫稅、綠色電價稅、生態(tài)稅，以及針對高電耗行業(yè)的消費(fèi)稅等，形成了較為完整的財稅政策支持體系。

從我國情況來看，企業(yè)是主要的納稅主體，稅種結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅為主，應(yīng)征對象承擔(dān)的稅種結(jié)構(gòu)也是以流轉(zhuǎn)稅為主，具體而言，影響電力行業(yè)的主要稅種為增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅和房產(chǎn)稅，以及根據(jù)流轉(zhuǎn)稅(主要為增值稅)繳納的教育費(fèi)附加、城市維護(hù)建設(shè)稅、地方教育基金和其他地方征收的價格調(diào)節(jié)基金等費(fèi)用。由于電力行業(yè)不同電源結(jié)構(gòu)存在著生產(chǎn)、運(yùn)營和技術(shù)的差異性，其承擔(dān)的稅種雖有一致性，但包括稅負(fù)在內(nèi)的差異性也比較明顯。鑒于水電在我國可再生電力來源中的主要地位以及未來水電發(fā)展的趨勢，以下以火電和水電為例分類進(jìn)行對比分析。

水電建設(shè)周期長、牽涉面廣、環(huán)節(jié)多，在建設(shè)及運(yùn)行過程各環(huán)節(jié)的許多項目都要繳納各種稅費(fèi)。從經(jīng)營期的稅負(fù)情況來看，我國雖然對水電基于不同規(guī)模的分類，并依此來繳納增值稅，其中，小型水電為2014年統(tǒng)一為3%，大中型水電增值稅為17%，然而，相比于火電可以發(fā)生對進(jìn)項采購的原料進(jìn)行抵扣，使其稅負(fù)大幅下降，水電則因無法抵扣或營改增范圍并沒有涉及到水電消費(fèi)的上游服務(wù)環(huán)節(jié)，使得其稅負(fù)比例較高已是不爭事實。楊衛(wèi)和吳紅宇(2012)指出，實際水電增值稅稅負(fù)負(fù)擔(dān)率接近17%，比火電高7-11個百分點(diǎn)。同時，水電項目由于無進(jìn)項稅額可供抵扣，將會帶動寄生在增值稅上的地方教育附加、教育費(fèi)附加和城建稅的大幅增加，使其整體稅負(fù)水平提高。據(jù)上市公司年報數(shù)據(jù)，以三峽水電集團(tuán)為例，其2011年經(jīng)營稅負(fù)為26.6%；2012年為27.6%，2013年為26.2%，年均近25%以上的稅負(fù)水平充分表明了當(dāng)前我國水電企業(yè)總體稅負(fù)較重的現(xiàn)實。

三、支持綠電稅收政策的國際比較

稅收政策激勵已經(jīng)成為世界各國發(fā)展非化石能源資源政策體系的重要組成部分。旨在促進(jìn)綠色電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策工具包括直接稅和間接稅兩類(如表1所示)。大部分國家采取了兩種以上的具體稅收激勵政策，我國亦實行了公司所得稅和增值稅兩種激勵政策。不同國家在稅收優(yōu)惠的類型和力度上相差較大。以歐盟國家為例，用以支持可再生能源發(fā)電的優(yōu)惠稅種多達(dá)7項之多，幾乎涵蓋了直接稅和間接稅的全部稅種，可見支持力度之大。同時，從稅收的調(diào)節(jié)功能來看，由于國外基本清理了收費(fèi)項目和相關(guān)的交叉補(bǔ)貼問題，使得電力的商品屬性更為明顯，從需求側(cè)通過適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)，如消費(fèi)稅減免，間接推動電力的清潔化發(fā)展更為凸顯。

從直接稅優(yōu)惠政策來看，公司所得稅為使用最為廣泛的優(yōu)惠形式。公司所得稅的優(yōu)惠主要表現(xiàn)在為發(fā)電廠的投資建設(shè)成本提供所得稅形式的稅收抵扣或減免政策，如在比利時和希臘，對企業(yè)投資“綠電”生產(chǎn)而發(fā)生的費(fèi)用進(jìn)行(所得稅)免稅。美國《國家能源政策法》規(guī)定從2005年開始，居民個人和企業(yè)法人在住宅或商用建筑屋頂安裝光伏發(fā)電裝置所取得的收益享受投資稅減免政策，減免額度等于設(shè)備安裝成本的30%。我國的直接稅優(yōu)惠的相關(guān)規(guī)定新能源發(fā)電項目按25%的統(tǒng)一所得稅稅率，并從取得收入年份起，享受“三免三減半”的優(yōu)惠，即第一年至第三年免征，第四年至第六年按12.5%的所得稅率征收，第六年以后按25%(2008年新的《所得稅法》)。然而，根據(jù)新能源企業(yè)自身的贏利發(fā)展特點(diǎn)，經(jīng)營初期難有盈利，我國企業(yè)實際上享受不到3年所得稅免稅期的優(yōu)惠待遇(潘文軒和吳佳強(qiáng)，2012)。此外，不少國家還實行了個人所得稅和財產(chǎn)稅優(yōu)惠，例如法國允許可再生能源發(fā)電裝置投資成本的50%從個人所得稅中抵扣，意大利規(guī)定對于安裝家用可再生能源發(fā)電或供暖系統(tǒng)的納稅者以低于0.4%的稅率征收財產(chǎn)稅。

從間接稅優(yōu)惠政策來看，消費(fèi)稅實施的力度比較大，歐盟中有6個國家把免征消費(fèi)稅作為鼓勵綠色電力能源使用的激勵政策，美國和日本亦實行了消費(fèi)稅優(yōu)惠。美國早在1978年的《能源稅收法》中就對燃料乙醇的消費(fèi)稅實施減免，《2009年美國復(fù)蘇和再投資法案》中提高了生物能源的消費(fèi)稅減免標(biāo)準(zhǔn)(每加侖0.5美元到1美元)，并將消費(fèi)稅減免的范圍擴(kuò)大到生物柴油領(lǐng)域。實行增值稅優(yōu)惠的國家并不多，歐盟規(guī)定增值稅的抵扣不得扭曲市場，目前意大利的抵扣稅率為10%，是對風(fēng)能和太陽能發(fā)電以及“綠電”配電網(wǎng)投資相關(guān)的服務(wù)和銷售進(jìn)行抵扣。在我國，增值稅優(yōu)惠是一種主要激勵政策，相關(guān)規(guī)定較為具體，不同來源的可再生能源電力增值稅優(yōu)惠有對應(yīng)的法規(guī)可依(財稅[2008]38號，財稅[2008]156號，財稅[2013]66號等)，對銷售利用風(fēng)力、太陽能、生物質(zhì)生產(chǎn)的電力實現(xiàn)的增值稅，實行即征即退50%的政策；水電生產(chǎn)按照企業(yè)規(guī)模大小享受增值稅優(yōu)惠，對縣級及縣級以下小型水電企業(yè)實行3%的稅率，對裝機(jī)容量超過100萬千瓦的大型水力發(fā)電站分時期對增值稅實際稅負(fù)超過8%和12%的即征即退政策；核電以15年為限實行增值稅先征后退政策，返還比例從75%的比例分三個5年逐級遞減，15年后不再執(zhí)行。還有一些國家通過氣候變化稅、生態(tài)稅、能源稅抵免等方式鼓勵綠色電力的發(fā)展，例如英國和荷蘭。英國稅法規(guī)定使用新能源和可再生能源發(fā)電免征氣候變化稅，而常規(guī)能源電廠的稅率為5.04歐元/兆瓦時。2003年以前，荷蘭對可再生電力能源免征能源稅，之后改成了實行稅收抵扣。