編者按：從 2015 年在河北、安徽等 6 省區(qū) 30 縣開展光伏扶貧試點，到 2016 年總規(guī)模達 516 萬千瓦第一批光伏扶貧項目獲批，光伏扶貧持續(xù)升溫，覆蓋范圍和影響力逐步擴大。
目前，我國共探索出 4 種光伏扶貧類型，即戶用光伏項目、村級光伏電站、光伏農(nóng)業(yè)大棚、集中式光伏電站。2016 年，國家有關(guān)部門在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將村級光伏電站確定為光伏扶貧的主推方式。在剛剛召開的全國光伏扶貧現(xiàn)場觀摩會上，國家能源局新能源司司長朱明透露，今年將把未來 3 年村級光伏電站的指標(biāo)一次性下達完畢。今明兩年村級光伏扶貧電站預(yù)計將掀起一輪建設(shè)高潮。
與十大精準(zhǔn)扶貧工程中的其他工程不同，光伏發(fā)電行業(yè)屬于資金密集型行業(yè)，投資回報周期較長，目前還嚴重依賴相關(guān)補貼政策扶持，同時具有較強的專業(yè)性、技術(shù)性。當(dāng)光伏遇上扶貧，原本就存在的行業(yè)內(nèi)的問題勢必會變得更加復(fù)雜起來。
光伏扶貧如何吸引社會資本參與?
眾所周知，光伏發(fā)電初始投資成本高，資金來源是困擾光伏扶貧健康發(fā)展的一大問題。光伏扶貧到底有多少種資金來源?
從 2016 年 10 月 17 日國家能源局、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)的全國第一批光伏扶貧項目名單中可以看到，目前，集中式電站資本金和貸款的比例大部分是 1:4，資本金以政府 + 企業(yè)共同出資模式為主，不同省份甚至省內(nèi)不同地區(qū)二者的出資比例各不相同，另有少數(shù)地區(qū)為政府或者企業(yè)全額出資。村級電站(含戶用系統(tǒng))的資金來源被籠統(tǒng)表述為“地方政府組織籌措”。
以湖北為例，目前存在 10 種光伏扶貧模式，包括國家電網(wǎng)公司捐贈長陽、秭歸、巴東和神農(nóng)架林區(qū)“三縣一區(qū)”光伏扶貧電站模式、“政府出資 + 金融機構(gòu)貸款 + 社會資金 + 部門幫扶資金 + 貧困村、貧困戶自籌資金”五方協(xié)作的荊州模式、“百村聯(lián)建”“千戶共享”的孝昌模式等。
湖北晶日光能科技股份有限公司執(zhí)行副總裁曾超向本刊記者介紹了晶日光能經(jīng)歷的光伏扶貧故事。晶日光能先后與襄陽市政府合作了 3 種光伏扶貧模式，最早一批光伏電站由該公司全額墊資;第二批電站政府出資 50%，該公司墊付的資金，政府在光伏電站驗收并網(wǎng)后 3 到 6 個月內(nèi)還清;目前正在洽談第三批光伏扶貧電站合作模式，晶日光能希望能由政府擔(dān)保貸款，以降低企業(yè)資金風(fēng)險。
晶日光能目前已與襄陽市 48 個貧困村正式簽訂光伏扶貧相關(guān)合同，在 32 個村建成光伏扶貧電站，合計并網(wǎng) 1940 千瓦，其中有 26 個電站由企業(yè)全部墊資建成。
“我們累計投入資金 1375.98 萬元，收回賬款 886 萬元，最長的欠款已經(jīng)快一年半了。” 曾超坦言，“對我們民營企業(yè)來說，光伏扶貧本身是好事情，但是因為墊資時間太長了，企業(yè)的資金成本就高了。”
貸款難也是參與光伏扶貧企業(yè)反映的普遍問題。第一批光伏扶貧項目下達后，從國家到省級政府層面，都要求國開行、農(nóng)發(fā)行等金融機構(gòu)盡快與項目對接，根據(jù)項目建設(shè)需要和有關(guān)貸款條件做好融資保障。知情人士透露，農(nóng)發(fā)行總行也已出臺了光伏扶貧貸款方案。但在實際操作中，光伏扶貧項目貸款困難重重。
晶日光能曾向當(dāng)?shù)貒_行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)商行等金融機構(gòu)分別申請過光伏扶貧貸款，要么是因為貸款金額小而貸不了款;要么是因為銀行較少接觸光伏扶貧項目，批貸謹慎而遲遲不予批復(fù);還有就是對貸款的主體有嚴格要求，政府或貧困戶個人可以申請貸款，但企業(yè)不行。 “所以，我們參與的光伏扶貧項目沒有一個是做了貸款的。”曾超說，他希望政府能夠在建立一些規(guī)則的前提下，提供資金募集渠道，讓企業(yè)以市場化方式運作，效果可能會更好。
5 月 25 日，全國光伏扶貧現(xiàn)場觀摩會召開前夕，國務(wù)院扶貧辦開發(fā)指導(dǎo)司副司長許健民對本刊記者表示：“企業(yè)以市場化的方式來做，存在利益分配和融資困難問題。今后全國將主推村級光伏扶貧電站，我們建議以政府財政資金和社會捐贈資金為主，盡量少用貸款。”
本刊記者了解到，由國務(wù)院扶貧辦下派干部任第一書記的甘肅省渭源縣元古堆村探索出的光伏扶貧政企合作模式和靈活的收益分配機制已受到高層關(guān)注。
元古堆村去年投資 240 萬元建成一座 300 千瓦村級光伏電站，并于當(dāng)年 6 月并網(wǎng)發(fā)電。截至當(dāng)年年底，該電站發(fā)電收益為 21.2 萬元，當(dāng)年已分配給村集體 11 萬元。
元古堆村光伏扶貧示范項目的投資以財政扶貧資金為主、企業(yè)配套資金為輔，二者比例為 2:1。政府負責(zé)提供土地和協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題，企業(yè)負責(zé)光伏電站的設(shè)計、建設(shè)及后期運維。村集體擁有電站的所有權(quán)。收益分成按照時間推進而有不同的模式：2017~2025 年，運營企業(yè)確保村集體每年獲得固定收益 20 萬元，剩余的上網(wǎng)收益在支付電站運營維護成本后歸企業(yè)所有，企業(yè)自負盈虧;2026 年起，每年的發(fā)電收益首先支付運營維護成本，再由村集體與企業(yè)按照 2:1 的比例分配利潤。
對于國家電網(wǎng)公司全資建設(shè)、全部捐贈村級光伏扶貧電站的模式，長陽縣縣委書記趙吉雄表示，建檔立卡村的村級組織和貧困戶都非常擁護和高興。他說，很多縣發(fā)展光伏扶貧，都需要財政拿出一部分資本金，還要貸一部分公款。等光伏電站產(chǎn)生收益后，首先要考慮還本付息，留給村里可支配的資金就少了，資金的使用效率就打了折扣。國家電網(wǎng)公司不讓村級組織在光伏扶貧過程中負債、不給貧困人口增加負擔(dān)的做法，體現(xiàn)了中央企業(yè)強烈的社會責(zé)任感，幫扶幫到了關(guān)鍵點上。
他同時表示，這種建設(shè)模式在全國還是少見的，首先需要出資方有足夠大的資金量。在他看來，光伏扶貧要發(fā)展得好，應(yīng)給予貧困地區(qū)特殊的電價補貼政策，“真正要扶貧，這一塊就不應(yīng)該降電價，這樣才能擴大光伏扶貧的范圍和影響力。”
目前，光伏扶貧項目與商業(yè)電站項目同樣受到電價補貼逐年下調(diào)政策的影響，同樣面臨補貼資金能否足額及時到位的難題。
采訪中，有業(yè)內(nèi)人士表示，光伏扶貧最大的問題就是國家光伏扶貧專項資金要撥付到老百姓手中，中間要經(jīng)過的鏈條太長，手續(xù)太繁復(fù)，如果能指定幾個部門負責(zé)，這事就好辦多了。
光伏扶貧如何實現(xiàn)可持續(xù)?
除了資金來源，光伏扶貧電站的質(zhì)量怎么保證、產(chǎn)生的收益如何分配等問題，也是制約光伏扶貧健康發(fā)展的普遍性問題。
2016 年 3 月，國家能源局等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，提出光伏扶貧項目應(yīng)采購技術(shù)先進、經(jīng)過國家檢測認證機構(gòu)認證的產(chǎn)品，鼓勵采購達到領(lǐng)跑者技術(shù)指標(biāo)的產(chǎn)品。所謂“光伏領(lǐng)跑者計劃”是國家能源局于 2015 年開始實行的光伏扶持專項計劃，旨在建設(shè)先進技術(shù)光伏發(fā)電示范基地、新技術(shù)應(yīng)用示范工程等。
雖然國家對光伏扶貧準(zhǔn)入企業(yè)的要求與領(lǐng)跑者計劃相當(dāng)，但隨著國家放開村級光伏扶貧電站裝機規(guī)模的限制，市場一大，在實際操作中就容易混入一些不夠?qū)I(yè)的企業(yè)，導(dǎo)致電站建設(shè)質(zhì)量良莠不齊。
曾超介紹說，2016 年 1 月下旬，湖北省扶貧辦和湖北省能源局曾在隨州市召開全省光伏扶貧現(xiàn)場推進會，晶日光能等省內(nèi)七家光伏企業(yè)應(yīng)邀參會。“扶貧辦當(dāng)時說在省內(nèi)扶貧的話，他們從省一級考慮，就以這七家企業(yè)為主開展，但是后來并沒有完全按照這樣去做。”曾超表示，目前，貧困村發(fā)展光伏電站的愿望強烈，市場涌入了一些不夠?qū)I(yè)、不負責(zé)任的小公司，這些公司通過采用工藝水平較低的光伏組件，個別甚至采用回收的光伏面板來壓降成本，干擾了正常市場秩序。
而大型企業(yè)特別是國有企業(yè)、中央企業(yè)參與的光伏扶貧項目，電站質(zhì)量都得到了有力保證。譬如，對于長陽縣國家電網(wǎng)公司對口建設(shè)的 54 座村級光伏扶貧電站，趙吉雄就很有信心。他說，從選址到施工，國家電網(wǎng)公司都是以工程為先導(dǎo)，以真正為村里為貧困戶辦事為己任，從公司領(lǐng)導(dǎo)到專業(yè)技術(shù)人員走遍了每一個建檔立卡村，就是為了使電站建成后能夠最大限度地發(fā)揮作用。
長陽縣扶貧辦副主任白萬里說，過去他們也不懂光伏，跟著國家電網(wǎng)公司走一遍后，以后他們再組織光伏扶貧項目時就有了底氣，有了對照的標(biāo)桿了。
光伏扶貧資金的投入可以說是“輸血式” 扶貧的主要表現(xiàn)。在現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧格局下，光是“輸血”還不夠，還需要增強貧困村、貧困戶自身的“造血”功能。這就需要通過一些規(guī)則設(shè)置來激活村集體、貧困戶脫貧的積極性。
正在從事精準(zhǔn)扶貧有效性研究的中國社科院貧困與福祉研究室主任檀學(xué)文對本刊記者表示，對于貧困村或貧困戶來說，光伏發(fā)電是一筆資產(chǎn)收益，是眾多扶貧方式的一種，村里不能干等著這筆收益壯大集體經(jīng)濟，而要想辦法去搞一些真正的產(chǎn)業(yè)，增強自身發(fā)展能力，否則就是治標(biāo)不治本。
宜昌供電公司副總經(jīng)理謝海紅正在長陽縣掛職副縣長。他認為，扶貧最根本的目的是要帶動貧困村村民轉(zhuǎn)變觀念。因此，國家電網(wǎng)公司在光伏扶貧電站收益分配管理辦法中突出了勞有所獲的原則。
合子坳村是長陽縣龍舟坪鎮(zhèn) 3 個重點貧困村之一，地處山區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，主要依靠打工經(jīng)濟。全村現(xiàn)有 543 戶人家，其中 144 戶為建檔立卡貧困戶。由國家電網(wǎng)公司在村里全資建設(shè)的一座村級光伏扶貧電站已于今年 4 月并網(wǎng)發(fā)電，不久將通過捐贈劃撥方式劃入村集體。
“國家電網(wǎng)公司的預(yù)期目的是使貧困村出列、貧困戶脫貧，不怕貧困村富起來。其余單位、部門，包括上級政府都不得動這一扶貧資產(chǎn)和收益。”長陽縣供電公司光伏扶貧項目相關(guān)負責(zé)人呂學(xué)銀表示。
談及收益分配，合子坳村支部書記趙高峰介紹了村里的打算：按照國家電網(wǎng)公司和縣政府協(xié)商制定的收益分配管理辦法，以電站年收益 19 萬元計算，其中 5 萬元將納入集體經(jīng)濟收入，4 萬元用于設(shè)立公益性崗位，2 萬元用于助學(xué)等，2 萬元用于幫扶貧困戶急難事，剩余的用于產(chǎn)業(yè)扶貧，主要發(fā)展茶葉和甜柚種植業(yè)。
由于光伏電站收益一年一結(jié)，村里預(yù)計在今年年底制定分配方案，經(jīng)村民代表表決后上報鄉(xiāng)政府、縣政府相關(guān)部門審核，并報縣供電公司備案，最后在村里公示。“有各級政府監(jiān)督、村民民主監(jiān)督、供電公司定期督察，還有第三方審計，收入分配肯定能做到公開透明。” 趙高峰表示。
甘肅元古堆村在制定光伏扶貧電站收益辦法時也明確提出，要通過 3 種方式支持貧困戶增收脫貧，包括設(shè)立公益性崗位，貧困村民競爭上崗并獲得勞務(wù)費;每年評選“脫貧致富先進家庭”給予獎勵;資助因災(zāi)、因病、因?qū)W而生活困難的家庭。元古堆村駐村第一書記強調(diào)： “錢不是發(fā)下去的，而是村民賺走的。”
檀學(xué)文介紹說，從他調(diào)研的情況看，全國光伏扶貧還處于起步階段，不少光伏電站雖然已經(jīng)發(fā)電了，但錢還在賬上，制定以戶優(yōu)先的收益分配方案和體現(xiàn)全生命周期管理的運維方案至關(guān)重要。
原標(biāo)題：光伏扶貧不能承受之重 資金、質(zhì)量、收益分配如何解決？
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