編者按:中國光伏企業(yè)應(yīng)對(duì)美國商務(wù)部的反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查是一場持久戰(zhàn)更是一場法律戰(zhàn)。
美國當(dāng)?shù)貢r(shí)間11月30日,美國國際貿(mào)易法院(Court of International Trade,以下簡稱“美國法院”)做出了中國光伏企業(yè)阿特斯和天合光能起訴美國商務(wù)部關(guān)于光伏產(chǎn)品反補(bǔ)貼第三輪行政復(fù)審終裁的判決。
美國法院在買方信貸、低價(jià)提供鋁邊框項(xiàng)目的專項(xiàng)性、低價(jià)提供鋁邊框和光伏玻璃項(xiàng)目的外部基準(zhǔn)選擇、低價(jià)提供多晶硅料項(xiàng)目的外部基準(zhǔn)選擇和低價(jià)提供電力專項(xiàng)性的5個(gè)訴點(diǎn)上支持了原告阿特斯和天合光能,判決美國商務(wù)部重新做出反補(bǔ)貼第三輪復(fù)審終裁。
該案涉及在年度復(fù)審調(diào)查期內(nèi)中國對(duì)美光伏產(chǎn)品18億美元出口,如果美國商務(wù)部按照法院判決執(zhí)行,中國光伏企業(yè)將獲得巨額退稅。不僅如此,此次判決否定了美國商務(wù)部對(duì)中國反補(bǔ)貼實(shí)踐中的一些普遍的違規(guī)做法,因此不僅是對(duì)光伏產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查個(gè)案取得的突破性勝利,并且針對(duì)美國目前對(duì)中國產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查的普遍實(shí)踐具有重要的積極影響。
中國光伏企業(yè)應(yīng)對(duì)美國“雙反”調(diào)查已長達(dá)7年
2011年,當(dāng)時(shí)應(yīng)美國光伏企業(yè)SolarWorld申請(qǐng),美國商務(wù)部發(fā)起了反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。2012年10月,美國商務(wù)部公布終裁結(jié)果,決定對(duì)中國輸美太陽能電池征收14.78%至15.97%的反補(bǔ)貼稅和18.32%至249.96%的反傾銷稅。截至目前,美國對(duì)華光伏反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查已經(jīng)過了四輪年度復(fù)審,第五輪年度復(fù)審正在進(jìn)行中。
雖然光伏產(chǎn)品“雙反”案在反傾銷稅率上曾獲突破,但是反補(bǔ)貼稅率一直處于較高水平,根本原因是美國商務(wù)部政策性地基于不利可獲得事實(shí),通過買方信貸和低價(jià)提供生產(chǎn)要素項(xiàng)目虛增了反補(bǔ)貼稅率。可以說,在行政調(diào)查程序中,中國光伏企業(yè)已經(jīng)窮盡了所有的抗辯努力,而尋求美國國內(nèi)司法救濟(jì),將美國商務(wù)部的不公正裁決結(jié)果告到美國法院是美國國內(nèi)法上的最終手段。
本次美國法院判決中,中國光伏企業(yè)起訴針對(duì)的是美國商務(wù)部對(duì)中國光伏電池反補(bǔ)貼調(diào)查第三輪年度復(fù)審終裁。該案第三輪年度復(fù)審于2016年2月發(fā)起,阿特斯和天合光能是兩家全球領(lǐng)先的光伏產(chǎn)品制造企業(yè),被選為強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)。2017年7月,美國商務(wù)部公布終裁結(jié)果,中國企業(yè)的稅率為17.14%至18.16%。
此后,阿特斯與天合光能分別于2017年8月3日和8月5日向美國法院起訴,將反補(bǔ)貼第三輪復(fù)審終裁中美國商務(wù)部在買方信貸、原材料外部基準(zhǔn)、原材料項(xiàng)目的專項(xiàng)性等8個(gè)補(bǔ)貼認(rèn)定問題上存在違規(guī)告到美國法院。隨后,上海比亞迪和SolarWorld也分別起訴。2017年9月,美國法院決定合并審理上述訴訟案件。
最終,經(jīng)過一年零四個(gè)月的審理,美國法院在5個(gè)關(guān)鍵爭議問題上判決中國企業(yè)勝訴,將美國商務(wù)部的反補(bǔ)貼終裁發(fā)回重審。按照判決,美國商務(wù)部需要在2019年1月29日前就本案做出重審裁定。利害關(guān)系方有機(jī)會(huì)對(duì)美國商務(wù)部重審裁定發(fā)表評(píng)論意見。之后,美國法院將做出最后判決,也有可能再次發(fā)回美國商務(wù)部重審。
不利可獲得事實(shí)不是可跳過法律分析的魔術(shù)字眼
本案最大的勝訴點(diǎn)在于美國商務(wù)部在對(duì)華反補(bǔ)貼實(shí)踐中慣用的政策性做法受到了的美國司法審查的制約。美國商務(wù)部為了提高中國企業(yè)的反補(bǔ)貼稅率,政策性地以中國某些部門不提供信息為理由,適用不利可獲得事實(shí),人為地大幅提高中國企業(yè)的反補(bǔ)貼率。
比如本案爭議點(diǎn)之一“買方信貸”項(xiàng)目,該項(xiàng)目是美國對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查的傳統(tǒng)老項(xiàng)目,可以說中國企業(yè)一直在該項(xiàng)目上吃虧,僅此一項(xiàng)在本案中占到的所謂補(bǔ)貼率就高達(dá)5.46%。而中國企業(yè)真的在買方信貸上接受了政府補(bǔ)貼嗎?答案顯然不是。在光伏案中,起訴方指控中國進(jìn)出口銀行對(duì)中國出口企業(yè)提供買方信貸。中國政府在其政府答卷中已經(jīng)全力配合回答美國商務(wù)部提出的眾多問題,且中國應(yīng)訴企業(yè)向美國商務(wù)部提交了其美國客戶的聲明,證明未享受買方信貸項(xiàng)目。但是,美國商務(wù)部在要求中國政府提交進(jìn)出口銀行內(nèi)部文件未果的情況下,無視已經(jīng)獲得的證據(jù),以中國政府不配合為理由對(duì)該項(xiàng)目適用了不利可獲得事實(shí)?!睹绹P(guān)稅法》第776節(jié)(d)規(guī)定,在適用不利可得事實(shí)規(guī)則時(shí),美國商務(wù)部可以適用之前涉及相同國家的反補(bǔ)貼調(diào)查當(dāng)中類似補(bǔ)貼項(xiàng)目所裁定的補(bǔ)貼率,因此該項(xiàng)目下5.46%的稅率是來源于光伏第一輪年度復(fù)審中河北光為綠色新能源股份有限公司在政策性貸款項(xiàng)目下被認(rèn)定的補(bǔ)貼率。
美國法院在判決中認(rèn)為,美國商務(wù)部需要解釋:中國政府沒有配合提供什么信息才導(dǎo)致適用不利可獲得事實(shí),以及什么事實(shí)或信息讓美國商務(wù)部作出不利推定認(rèn)為應(yīng)訴企業(yè)享受買方信貸項(xiàng)目。此外,美國商務(wù)部需要解釋:為什么應(yīng)訴企業(yè)提供的其美國客戶未使用該項(xiàng)目的聲明不可以進(jìn)行核查,如果美國商務(wù)部重審認(rèn)為美國客戶聲明可以進(jìn)行核查,那么其必須在這樣做之后才能做出終裁認(rèn)定。盡管美國法院給了美國商務(wù)部在重新裁定中對(duì)該問題進(jìn)行解釋的機(jī)會(huì),但還是對(duì)美國商務(wù)部在終裁中的分析方法進(jìn)行了直接的批駁。也就是說,美國商務(wù)部需要在重新終裁中做更充分的分析,而不是簡單地重復(fù)其在對(duì)中國的反補(bǔ)貼調(diào)查中關(guān)于該項(xiàng)目一貫采用的理由。
另外,在原材料采購的專項(xiàng)性以及電力采購的專項(xiàng)性問題上本案判決也有重要突破。在反補(bǔ)貼調(diào)查中,調(diào)查機(jī)關(guān)有義務(wù)證明某項(xiàng)獲益是否屬于對(duì)授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)性補(bǔ)貼。美國商務(wù)部在其終裁中認(rèn)為,根據(jù)中國政府的答卷共有6個(gè)行業(yè)使用了鋁邊框,即1)建筑制造業(yè);2)運(yùn)輸業(yè);3)電氣行業(yè);4)機(jī)器設(shè)備行業(yè);5)耐用消費(fèi)品行業(yè);及6)其他行業(yè),因此以接受補(bǔ)貼的行業(yè)只有6個(gè)而認(rèn)為該項(xiàng)目具有專項(xiàng)性。美國法院判決認(rèn)為,美國商務(wù)部需要解釋為什么對(duì)范圍如此廣泛的行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼能得出是具有專項(xiàng)性的結(jié)論,而不是普遍性的獲益。如果僅僅簡單地通過接受獲益的行業(yè)的數(shù)字來判斷專項(xiàng)性,而不是分析每個(gè)行業(yè)的具體構(gòu)成,那么這種分析方法是荒謬的。美國法院將該問題發(fā)回美國商務(wù)部重審,要求嚴(yán)格分析認(rèn)定專項(xiàng)性的方法問題。
在對(duì)電力采購項(xiàng)目的專項(xiàng)性問題上,美國商務(wù)部又以中國政府拒絕提供部分信息為由適用不利可獲得事實(shí),而裁定該項(xiàng)目具有專項(xiàng)性。美國法院在裁決中寫到,“不利可獲得事實(shí)并不是美國商務(wù)部可以跳過對(duì)法律分析而直接得到不利結(jié)果的魔術(shù)字眼”。美國法院判決要求,美國商務(wù)部必須嚴(yán)格分析案卷資料,并解釋如何通過不利事實(shí)得到電力采購項(xiàng)目具有專項(xiàng)性的結(jié)論。
應(yīng)對(duì)美國反補(bǔ)貼調(diào)查有了新的積極判例
本案對(duì)今后中國企業(yè)應(yīng)對(duì)美國反補(bǔ)貼調(diào)查將起到判例作用。針對(duì)判決涉及的幾個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目,包括買方信貸和低價(jià)提供成本要素項(xiàng)目,美國商務(wù)部必須改變目前的實(shí)踐,需要充分考慮案件的證據(jù)資料,并采用正確的分析方法才能得到最終結(jié)論,而不能僅以缺失部分信息為理由,跳過對(duì)現(xiàn)有證據(jù)的分析而直接依據(jù)不利可獲得事實(shí),根據(jù)政策性不利推斷,作出不利于中國企業(yè)的認(rèn)定。
目前,阿特斯等中國企業(yè)已經(jīng)將反補(bǔ)貼第四輪年度復(fù)審的終裁起訴到美國法院,在本次判決的指導(dǎo)下,相信會(huì)得到有利于我方的結(jié)果。同時(shí),第五輪的行政復(fù)審正在進(jìn)行中,本次美國法院判決也會(huì)影響到現(xiàn)在進(jìn)行的第五輪年度復(fù)審程序。此外,由于幾乎每個(gè)美國對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查都涉及提供買方信貸和低價(jià)提供成本要素項(xiàng)目,因此,此次判決對(duì)于一大批美國對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查都具有指導(dǎo)意義。
美商務(wù)部要打“政策牌” 中企也不應(yīng)放棄打“法律牌”
相對(duì)于美國商務(wù)部,美國國際貿(mào)易法院依據(jù)法律規(guī)定和判例做出獨(dú)立裁決,這是中國企業(yè)可以訴諸的救助手段之一。本案也恰好說明了美國商務(wù)部對(duì)自由裁量權(quán)的濫用,特別是對(duì)不利可獲得事實(shí)規(guī)則的濫用受到了美國國內(nèi)司法的約束。本次判決的意義在于,在美國商務(wù)部打“政策牌”的時(shí)候,中國應(yīng)訴企業(yè)不應(yīng)放棄打“法律牌”,應(yīng)該發(fā)揮主觀能動(dòng)性訴諸美國法院。本案就是中國企業(yè)在遇到不公正行政裁決時(shí)尋求司法救濟(jì)的例證。雖然特朗普政府無視WTO規(guī)則發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn),但是美國國內(nèi)法院訴訟仍是糾正美國政府錯(cuò)誤行政行為的重要途徑。
在中美貿(mào)易摩擦的背景下,中國企業(yè)必須通過各種途徑保護(hù)自身利益。如果畏難退縮,情況只能變得更加糟糕,保護(hù)主義將更加盛行,美國產(chǎn)業(yè)申請(qǐng)“雙反”調(diào)查將變得更加隨心所欲,美國商務(wù)部的歧視性政策導(dǎo)向和實(shí)踐也將更加肆無忌憚。
原標(biāo)題:中國光伏企業(yè)在美反補(bǔ)貼調(diào)查終獲突破