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2018年2月18日，期待已久的年度光伏補貼政策終于迎來了討論，根據(jù)光伏業(yè)協(xié)會公布的信息我們得知：補貼政策的模式將會發(fā)生翻天覆地的變化。本文將就此次補貼政策的影響做一些點評分析，一如既往，我們先把核心結(jié)論點寫在文前，然后再展開了討論：
1、按照“光伏們”的總結(jié)，2019年的光伏補貼政策可以概括為：財政部定補貼規(guī)模、發(fā)改委定補貼上限、能源局定競爭規(guī)則、企業(yè)定補貼強度、市場定建設(shè)規(guī)模。研究光伏行業(yè)多年，我不禁感慨這是我見過的最市場化、最合理、最不可能失控的補貼制度體系。若這一制度體系早一些實施，我們的光伏補貼規(guī)模就不會失控般的擴大，企業(yè)的應收補貼也不會被拖欠那么久，在補貼總量恒定的情況下，國內(nèi)裝機總量會隨著光伏電站成本下滑而穩(wěn)步上升，產(chǎn)業(yè)將因此處于穩(wěn)定健康的發(fā)展狀態(tài)中。
2、在我感慨這樣完美的制度設(shè)計的同時，也在憂慮這一制度體系沒有充分考慮過渡期的問題，從2018年531后形成15GW以上的未納入補貼的存量項目，按現(xiàn)有政策信息透露：存量項目需參與2019年新增項目競價，存量項目與增量項目共同參與分配2019年30億的新增補貼，若按照平均7分錢的競價和1200平均發(fā)電小時數(shù)計算，存量項目會占用12.6億的年度補貼。由于存量項目的擠壓，2019年留給純粹新增項目的補貼總量大幅萎縮，增量受到壓制，這會給上游制造業(yè)帶來動蕩。
3、戶用項目指標單獨管理，但補貼與其他類新項目合并計算共同使用30億的總補貼規(guī)模。2018年未納入補貼的存量項目占用2019年度指標，未納入補貼的存量項目約總量約0.4~0.5GW。指標總量為3GW，補貼強度為0.18元/kwh，所需補貼額度為5億元。
4、由于當前仍處于政策討論階段，從政策討論到文件出臺再到企業(yè)按照新的要求形成項目至少仍然需要一個季度以上的時間，而且由于本輪是全新政策，從政策細節(jié)出臺到各地方、各企業(yè)對政策含義的理解、執(zhí)行也需要時間，可以想象得到：今年二季度將會是中國市場需求的真空期。
5、結(jié)論部分：由于政策延遲、存量競價和戶用項目納入總補貼額度管理等因素，使得純增量項目可得補貼有限、電站業(yè)主裝機時間有限，且由于政策出臺時間延遲過多，預計最終項目截止日期不會落在2019年底，國內(nèi)電站業(yè)主沒有動因趕在今年年底前并網(wǎng)，2019年的總光伏裝機量不容樂觀，即便考慮去年底結(jié)轉(zhuǎn)過來的5GW項目，總數(shù)依然會小于30GW。
一、這是有史以來最合理、最市場化的補貼政策
1、原有的補貼政策使得我們總是在動蕩之中
做光伏產(chǎn)業(yè)研究，我時常感慨，為什么美國光伏終端需求總是那么穩(wěn)定而又容易預測，每年需求總是能基本穩(wěn)定在10~15GW之間，而咱們的國家的光伏終端需求總是處于大起大落中，2017年旺季的6、7兩個月間中國的裝機總量達到了20GW，而2019年二季度這個淡季，整一個季度的裝機量都難超過3GW。需求大起大落的背后其實是補貼政策的不合理，一年才調(diào)整一次的光伏標桿電價并不能準確反映實時變化的光伏電站建設(shè)成本變化情況。當光伏電站建設(shè)成本顯著下滑而國家補貼還在維持不變的時候，就會有明顯的超額收益進而引發(fā)電站建設(shè)狂潮，2017年光伏電站建設(shè)規(guī)模大超預期達到史無前例的53GW就是因為組件價格在2016年三四季度大幅下滑而補貼未及時反映這種變化。
2017年建設(shè)總量達到了53GW，按照王淑娟老師的統(tǒng)計彼時平均的度電補貼強度還在0.40元/kwh，這些新增電站的補貼需求高達250億/年，而且要注意，這是每年的補貼需求，按照電站20年的補貼時長，總計需要補貼5000億元，國家因此背負了沉重的承諾負擔。矯枉總是容易過正，當我們清晰了解2017年補貼總額失控的情況時，對2018年史上最嚴的531政策也就不會再意外了。
2、現(xiàn)在的補貼政策為我們長期有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)
當我們簡單回顧過去不合理的政策后，我們就能理解當前競價的補貼政策的進步意義。在新政策體系下，國務院只是確定補貼總量，2019年分配給光伏產(chǎn)業(yè)30億/年的新增補貼，至于補貼強度則是通過市場機制競價形成。若光伏電站成本下滑較快，競價后的補貼強度就可以支撐更大的電站容量。
在原有政策下，國家需要確定度電補貼，但是政府并不具備這樣的能力，因為電站成本處于動態(tài)變化之中，自然資源條件也是天差地別。而在新政策中，光伏電的定價權(quán)去到了千千萬萬的企業(yè)主中，不同項目類型的定價可能也會千差萬別，不同時期的定價可能也會不同，可以更加實時準確反映成本變化。
在原有政策下，國家確定好度電補貼往往維持一年不變，不僅不合理而且還容易出現(xiàn)因裝機量超預期而導致補貼總量失控的情況，在意識到補貼失控后來年國家又傾向于大砍補貼，進而是行業(yè)處于動蕩中。而在新政策下，由于補貼總量確定，不再會出現(xiàn)補貼總量失控的情況，國家政策自然也就存在穩(wěn)定性、持續(xù)性的基礎(chǔ)，企業(yè)也因存在有穩(wěn)定持續(xù)的預期，在決策過程中也可保有一份從容、冷靜。
在原有的國家確定補貼強度，又確定指標管理的模式中，出現(xiàn)了很多路條掮客，更有一批只為拿路條而不實際開發(fā)項目的皮包公司。由于在地面電站項目中，國家確定了指標量，這就意味著光伏電站成本無論怎么降低都不會增加地面電站當年的開發(fā)量。而在新政策中，電站建設(shè)成本的下滑能通過競價機制體現(xiàn)為度電補貼強度的降低，進而在補貼強度一定的情況下擴大項目總量，產(chǎn)業(yè)自身的技術(shù)進步帶來的成本下滑最終使產(chǎn)業(yè)自身受益。
總之，在全新補貼政策下，政府省事兒了，無需再為產(chǎn)業(yè)定光伏電的價格；電站業(yè)主省心了，無需再擔心不停變化中的政策；制造業(yè)安心了，組件價格的下滑和功率提升終將帶來出貨量的提升。2019年的光伏補貼政策是最市場化、最合理、最有利于行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的政策。
二、新政策過渡期的憂慮
在我為新政欣喜點贊的同時，也要表達一下我的憂慮，因為新政對存量項目的解決方案的考慮并不是非常周全，而且大家對當前現(xiàn)實狀況存在不切實際的樂觀期待。
1、存量項目問題的由來
在2018年531之前，多種類型的分布式電站是只需要備案而無需要指標就能建設(shè)的，這也是總裝機量和總補貼需求失控的原因。在531之后，國家把分布式項目納入指標管理并且只給出10GW的總指標容量，由于在531之前的當年分布式項目裝機總量已經(jīng)達到了10GW，是的531政策之后的新建成的分布式項目均為無指標、無補貼的電站。
從電站業(yè)者的角度，很多電站雖然沒有在531之前并網(wǎng)，沒能來得及趕上政策的末班車，但是由于項目前期開發(fā)、前期工作已經(jīng)花掉很多沉沒成本，有的項目已經(jīng)進入建設(shè)階段，組件、屋頂組件等成本也已經(jīng)發(fā)生，面對如此龐大的沉沒成本，部分電站業(yè)主只能硬著頭皮繼續(xù)把電站開發(fā)完，這就是為什么明明國家已經(jīng)不再給補貼，但是依然有高達10GW的分布式電站項目在531后建成，這也就是存量項目問題的由來。
2、存量項目有多大？
根據(jù)王勃華老師的2018年的回顧，我們得知531后新增分布式光伏電站約10GW。
但這并不是全部，由于各地方政府都在清理分布式項目備案情況，是的企業(yè)在2018年底出現(xiàn)了一波搶莊，在搶裝過程中部分項目來不及在12月31日前并網(wǎng)最終結(jié)轉(zhuǎn)到今年1、2月，根據(jù)我對產(chǎn)業(yè)鏈上的追蹤，僅今年1、2月中國地區(qū)的裝機量至少要大于5GW，進而使得存量項目總量達到15GW。
3、存量項目要占用多少補貼？
由于存量項目最終占用多少補貼最終還要取決于競價的慘烈程度，競爭出的價格越低，占用的補貼額度就越少，進而就給新增項目留下更大的空間。在政策發(fā)布第一天的晚上產(chǎn)業(yè)上有不切實際的樂觀期待，期待著存量項目競價到極低的位置（例如競價到3分錢），進而“樂觀的”算出非常少的補貼占用。
由于競價結(jié)果最終還要取決于實際競價情況，此時我們只能進行預判式的分析，從經(jīng)濟理性角度分析：由于按照目前的情況15GW的存量項目并不能占用完所有的補貼，所以最終的結(jié)果是存量與增量的競爭。若沒有補貼存量電站的業(yè)主，我在報競價的時候，我的策略一定是盯著增量電站愿意上報的價格并比他略低一點即可。那些樂觀的分析師所期待的3分錢每度電的競價只能是存在于他們自己想象的世界中，而不會發(fā)生在現(xiàn)實生活中，這些電站業(yè)主不傻，和錢也沒仇，不會無下限的競價的。
由于王淑娟老師是度電成本測算方面最權(quán)威的專家，我們就引用她的測算作為若新建電站項目所需補貼強度的測算：
若采用競價模式，資源條件優(yōu)質(zhì)的地區(qū)顯然處于更有利的位置，而后端那些需要更高補貼的地區(qū)的新增電站理論上將會成為“零”。按照王老師的這份測算，度電補貼強度低于0.1元的地區(qū)只有冀北，而其它地區(qū)所需的補貼強度要介于0.1~0.15元之間。即便考慮組件價格的進一步下滑和功率的進一步提升，0.1元的補貼強度也已經(jīng)是下限。這邊是新增項目在當前電站建設(shè)成本所能接受的補貼下限。誠然，存量電站由于成本已經(jīng)沉沒，處于現(xiàn)金流的考量愿意接受更低的競價，但這個競價也一定是以0.1這個位置為準心的，即便考慮電站業(yè)主的悲觀心里，我依舊認為存量項目平均競價的補貼強度會落在7分/kwh的水平，電站業(yè)主若報出這樣的價格已經(jīng)足以獲得競價靠前的排位拿到補貼，而無需更低的價格。
我們按照15GW的存量電站、1200小時的平均發(fā)電小時、7分錢的度電補貼強度來測算，存量項目所需補貼量為：15GWh×1200發(fā)電小時×7分度電補貼=12.6億。若按照2019年度總計新增30億的補貼計算，存量電站部分會占用其中12.6÷30=42%。換句話說：在2019年度的總補貼額度中，存量項目預計要占去42%。
三、戶用項目也要占去5~6億的補貼
在補貼新政中，戶用項目如預期的進行單獨管理，單獨劃分3GW的指標，度電補貼固定為0.18元/kwh，但是不及預期的點在于：雖然戶用項目所需補貼也要納入總補貼額度管理總，也就是說戶用所需要的補貼也要算在30億的年度新增補貼內(nèi)。
當產(chǎn)業(yè)上明白這一點后，對待戶用項目的態(tài)度發(fā)生了非常微妙的變化，從開始時的高呼單獨管理，盡量多給指標變?yōu)閼粲帽M量少給指標。之所以這樣轉(zhuǎn)變，就是因為戶用項目補貼強度基本上兩倍于常規(guī)項目，多1kw的戶用項目就意味著少2kw的其他項目，戶用項目干的越多，對總需求的壓制會越明顯。所以與會人員從開始時的高呼5GW戶用到現(xiàn)在3GW就足夠了。
我們就按照戶用項目3GW的新增容量，1100平均發(fā)電小時數(shù)，以及0.18元的補貼來計算，戶用項目要占用3GW×1100小時×0.18=5.94億。當然，不要忘記，2018年630以后還有4.5萬套并網(wǎng)戶用項目需要參與分配，按照戶均8kw來計算，對應約360MW存量戶用項目，扣除這部分，實際2019年可新增戶用項目容量為2.64GW并要占用5~6億的補貼額度。
四、政策延遲和管理權(quán)收歸中央也給2019年的裝機量帶來挑戰(zhàn)
根據(jù)我們上面的分析，在2019年度30億的總補貼額度中，存量電站項目要占用12.6億，戶用項目要占用6億元，則剩下的完全可以留給純增量項目的補貼額度為：30億 -12.6億 -6億=11.4億?？傃a貼額度被特定項目大規(guī)模占用還并不是2019年中國區(qū)光伏裝機量面臨的全部挑戰(zhàn)因素，短期看，中國光伏需求更大的挑戰(zhàn)來自于：“政策延遲”。
現(xiàn)在已經(jīng)是2019年的2月底，本應屬于2018年底完成的來年年度政策還在討論中，即便是最樂觀的情況，我們最早也需要等到三月份才能等到正式補貼文件，而且由于2019年的補貼政策是全新的政策，相信個地方政府還需要面臨不少的執(zhí)行細則的問題，各企業(yè)要面臨不少的對政策的解讀、和理解的問題。
再說一下這個制度本身，因為全新的補貼機制要求全國一盤棋，項目是在全國范圍內(nèi)進行競價，所以補貼最終的分配機制是：各地方上報當?shù)氐男枰a貼的電站項目；中央把全國所需補貼的項目匯總并按照補貼強度從低到高排序，進而確定可最終進入補貼目錄的項目。
這樣的模式就相當于把全國所有項目核準權(quán)上收到了中央，這是總量控制的必要手段，但也勢必造成項目前周期過長。相比于2018年分布式項目只需地方政府備案即可建設(shè)安裝的模式，新模式下的前置審批過程將會需要更長時間。
我們按照最樂觀的方式推演一下新補貼政策下的新項目最早開工時間：
1、最樂觀預期2019年3月份補貼的正式文件下發(fā)；
2、預期地方政府最快能在3月底把新項目的實施細則準確的理解執(zhí)行起來；
3、整個四月就是各省乃至各市上報潛在競價項目（只留給企業(yè)1個月項目資料準備期，已經(jīng)是極短了）；
4、整個五月中央?yún)R總各省項目并按照補貼強度排序并最終確定能納入補貼的項目名單；
5、預計六月地方上收到中央的競價成功的電站名單，名單再到企業(yè)手里，項目正式開工。
由于項目審批周期長，部分在2019年度補貼計劃內(nèi)的項目存在延后到2020年并網(wǎng)的可能性。
除此之外，我們也應當對系統(tǒng)成本保持理性客觀，目前光伏產(chǎn)業(yè)多個環(huán)節(jié)利潤很低，光伏組件價格在2019年不存在大幅降價的可能性，光伏系統(tǒng)的成本在當前位置上很難有顯著地斷崖式下跌，2018年上半年度電平均補貼強度在0.25元/kwh，而當前很多人預期通過競價實現(xiàn)2019年度電補貼強度降低到0.05元以內(nèi)是不切實際的，大家預期的降幅不符合產(chǎn)業(yè)鏈客觀的降本速度。
五、結(jié)論：2019有挑戰(zhàn)，2020很樂觀
不切實際的樂觀終將是災難性的，因為事實終歸是事實，它終究要發(fā)生，我們應當做的不是掩耳盜鈴，而是把這個客觀事實講清楚，讓大家早一點有一個心理準備，唯有如此才能做到不慌不亂、有條不紊。
我現(xiàn)在分析認為2019年中國地區(qū)的光伏裝機量確實是有挑戰(zhàn)的，這個挑戰(zhàn)主要來自于15GW的存量項目和全新政策的延遲和理解執(zhí)行所需要的時間。我分析認為，在當前4~5元/瓦電站系統(tǒng)成本下，我們需要平均7分錢的度電補貼還是不可少的。那么對應的總的新增量是多少大家自己也可以算，除此之外還有5GW不需要占用總補貼規(guī)模的“光伏扶貧項目”，七七八八總的考慮下來，我認為2019年中國的光伏裝機總量會在30GW的水平。
但若時間點來到2019年，我們的總補貼額度還將是30億，但這個總補貼額是不需要負擔存量項目的30億，是對應更低電站成本和更低度電補貼強度的30億，是沒有政策延遲一開年大家就知道如何執(zhí)行、分配的30億，所以可以預期的是在2020年中國區(qū)光伏裝機量會有較大程度的回暖，我們可以對2020年中國地區(qū)的裝機量保持相當程度的樂觀。
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