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編者按：在中央和地方補貼政策的大力支持下，試點城市清潔取暖工作成效顯著。但是補貼政策也存在不足之處：中央補貼標準未充分體現(xiàn)城市差異性；補貼政策的導向性和精準性設計不足；可再生能源供熱經(jīng)濟激勵政策有待強化。

財政補貼是重點區(qū)域擴圍、清潔取暖工作深入推進的重要保障。三年試點期結束后，若國家退出補貼，冬季取暖是否會出現(xiàn)散煤復燒的情況，成為業(yè)界擔憂的問題。當前，優(yōu)化現(xiàn)有補貼政策并制定補貼退出機制，成為北方地區(qū)清潔取暖得以持續(xù)推動的迫切任務。

清潔取暖嚴重依賴補貼

自2017年5月份開始，國家啟動了中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作。3年來，北方清潔取暖試點城市擴大到43個，中央財政累計投入資金351.2億元。煤控研究項目組有關人士指出，重點區(qū)域清潔取暖突破1200萬戶，成效背后離不開強有力的財政支持。


值得關注的是，為落實北方清潔取暖工作，在過去兩年里，地方財政投入遠超中央財政支出。據(jù)煤控研究項目組統(tǒng)計，2017～2018年，中央財政獎補資金合計達199.2億元，地方補貼資金合計為555.09億元，是中央財政資金的2.8倍。其中，2017年，北方清潔取暖試點城市合計12個，中央財政獎補資金投入60億元，12個城市地方政府共投入226.29億元(含省級補助資金)，是中央財政資金的3.8倍。2018年，試點城市擴大到35個，中央財政獎補資金投入139.2億元，35個試點城市共投入328.8億元(含省級補助資金)，是中央財政資金的2.36倍。第二批23個試點城市的地方政府投資需求平均為26.32億元，最高58.35億元(長治)，最低3.6億元(淄博)。

“整體來看，雖然中央給予了獎補資金，但地方政府投入的更多，建設投入壓力普遍較大。”煤控研究項目組核心成員、自然資源保護協(xié)會高級顧問楊富強指出，現(xiàn)階段北方清潔取暖工作嚴重依賴補貼，無論是建設補貼還是運行補貼，中央和地方政府的財政壓力都在持續(xù)加大。

現(xiàn)有補貼政策有待優(yōu)化

在中央和地方補貼政策的大力支持下，試點城市清潔取暖工作成效顯著。然而，現(xiàn)有補貼政策也存在不足之處。日前，煤控研究項目組發(fā)布的《中國散煤綜合治理調(diào)研報告2019》對此進行了具體分析。

一是中央補貼標準未充分體現(xiàn)城市差異性。在現(xiàn)行補貼政策中，地方財政支出遠超中央財政補貼，而試點地區(qū)的發(fā)展水平、經(jīng)濟條件的差異，決定了地方政府財政補貼能力的差異。這些差異在現(xiàn)有的補貼政策中并未充分體現(xiàn)。

二是補貼政策的導向性和精準性設計不足。首先，現(xiàn)有補貼政策的技術導向性不足。從技術路徑的選擇來看，國內(nèi)補貼政策的設計主要是為了解決現(xiàn)階段散煤替代，對技術轉(zhuǎn)型特別是中遠期技術考慮不足。補貼政策未充分考慮不同技術使用成本的差異。多數(shù)試點城市不同“煤改電”技術享受相同的補貼標準，甚至“煤改氣”“煤改電”的補貼最高額度一致。其次，補貼政策存在“搭便車”現(xiàn)象，尤其是電價和氣價的補貼。最后，現(xiàn)行補貼并未對不同經(jīng)濟水平用戶采用差異化補貼標準。

三是可再生能源供熱經(jīng)濟激勵政策有待強化。在北方清潔取暖的35個試點城市(前兩批試點)中，所有城市均對“煤改電”和“煤改氣”制定了明確的補貼政策，補貼覆蓋一次投入(設備補貼)和使用補貼，其中“煤改電”和“煤改氣”設備補貼普遍超過50%。而35個試點城市中，石家莊、衡水、太原、鄭州、鶴壁、菏澤、洛陽、焦作、濮陽、西安、咸陽等11個城市制定了有針對性的激勵政策，促進生物質(zhì)、太陽能、地熱等可再生能源在供暖領域的應用。天津、邯鄲和滄州等3個城市明確了可再生能源供熱補貼主要參考“煤改氣”或“煤改電”補助政策，其余試點城市并未提出明確的補貼政策和標準。

建立補貼逐步退出機制

“清潔取暖成本主要為建設成本和使用成本，清潔取暖成本分擔原則包括受益原則、公平負擔原則、用戶承受能力原則和資產(chǎn)所有權原則，清潔取暖成本分擔主體為地方政府、中央政府、居民及企業(yè)。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院投資績效評價室主任宋玲玲在第四屆中國散煤綜合治理大會上指出，三年試點期結束后，清潔取暖試點城市應繼續(xù)給予居民使用補貼，并建立補貼逐步退出的相關機制。

宋玲玲表示，在政府補貼政策優(yōu)化方面，應促進中央補貼的公平性，減輕人口多、任務重、經(jīng)濟落后城市的補貼壓力；在企業(yè)補貼機制優(yōu)化方面，應強化企業(yè)主體責任，從市場角度出發(fā)，通過擴大市場規(guī)模、縮短審批環(huán)節(jié)等方式擴大企業(yè)未來收益，補貼方式優(yōu)先以間接補貼為主；在居民補貼優(yōu)化方面，應充分考慮居民建筑節(jié)能水平和改造成本、清潔取暖改造成本(包括一次投入和運行成本)、居民的普遍收入水平和對清潔取暖支出的承受能力等多方面因素，建立經(jīng)濟水平差異化、技術差異化，有傾向性的補貼標準。

記者從煤控研究項目組了解到，目前，清潔取暖的重點區(qū)域面臨的主要問題是三年補貼結束后，居民的使用成本是否可承受，如果不可承受，補貼如何持續(xù)。根據(jù)煤控研究項目組實地調(diào)研結果，有相當一部分村民表示取消價格補貼后將無力承擔清潔采暖費用，存在返燒煤的可能。宋玲玲建議，建立補貼退出機制，居民如果沒有補貼是很難持續(xù)的，要繼續(xù)給予補貼，隨著居民收入提高，應考慮補貼逐漸退坡。

此外，《中國散煤綜合治理調(diào)研報告2019》建議，政府補貼應建立按經(jīng)濟水平分檔的固定產(chǎn)出補貼標準。在清潔取暖建設工程實施完畢后，中央政府可考慮補貼的退出，居民的使用補貼或運行補貼，應由地方政府承擔。

原標題：清潔取暖補貼持續(xù)or退出?