要向全社會明確發(fā)出信號,改變原有的土地資源利用方式。國土資源部出臺的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》,將于9月1日起全面實施。此前的6月25日,第24個全國"土地日",宣傳主題也延續(xù)上一年--節(jié)約集約利用土地。期國土資源部還將出臺具體的節(jié)約集約用地指導意見,目前已形成初步方案。
國土資源部副部長胡存智在接專訪時表示,當前,各地生動的節(jié)約用地案例很多。"比如浙江省的一個工業(yè)園,在工廠廠房的樓頂上種菜,實現(xiàn)了土地的立體利用。這就是工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化和城鎮(zhèn)化可以同步推進的鮮活例子。"
"事例好,關(guān)鍵是怎么推開。"胡存智表示,國土資源部下一步將從兩個方面醞釀有針對性的節(jié)地政策:一是加強總結(jié)提煉各地節(jié)地的技術(shù)和模式,并在土地管理上推廣應(yīng)用;二是要制定相應(yīng)的激勵機制,在用地取得、供地方式、土地價格等方面,創(chuàng)新管理方式和制度措施。
胡存智說,這些政策制定的目標,就是要讓大家切實行動起來,轉(zhuǎn)變思路,凝聚共識,推動節(jié)約集約用地取得更大成效,為建設(shè)一個美麗、和諧的共同家園作出貢獻。
我們注意到,自2013年以來,"從嚴合理供應(yīng)城市建設(shè)用地、提高城市土地利用率"逐漸成為決策共識。
改變原有用地方式
如何理解節(jié)約集約利用土地在當前時期的新任務(wù)、新目標?
胡存智:為什么今天我們談城市建設(shè)要節(jié)約集約用地,要走出新路?首先,我們要向全社會明確發(fā)出信號,改變原有的土地資源利用方式,改變經(jīng)濟發(fā)展方式,這樣才會有新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和生態(tài)文明的建設(shè)。
其次,深入推進土地節(jié)約集約利用,是基于我們國家的特殊資源國情和特定發(fā)展階段作出的現(xiàn)實選擇。我們國家耕地少,目前耕地數(shù)量還在下降,資源約束將更加嚴峻。同時,建設(shè)用地的利用也比較粗放。全國土地二次調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,我國人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地達到了145平方米,農(nóng)村村莊用地人均達到了240平方米,都超過了國家標準的上限。
另外,生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)失衡,工業(yè)用地的比重偏高,低效、低容積率的用地情況表現(xiàn)很突出。目前,我國工業(yè)用地的容積率在0.3:0.6,全國平均工業(yè)用地比例達到26%,很多城市達到40%甚至50%,一半都是工業(yè)用地。雖然海外的數(shù)字不一定是我們的標桿,但是我們比較一下發(fā)現(xiàn),我們還是偏大。比如紐約是7%左右,香港6%左右,倫敦只有2.7%,新加坡只有2.4%。可以說目前我國內(nèi)地各城市普遍存在著過度消耗土地資源的狀況,部分行業(yè)和領(lǐng)域超標準用地、浪費土地情況依然突出。
醞釀節(jié)地新思路
當前各地有哪些值得肯定和借鑒的節(jié)約集約用地經(jīng)驗?如何將這些好經(jīng)驗上升為制度?
胡存智:深入推進土地節(jié)約集約利用,目前已經(jīng)具備了扎實的實踐基礎(chǔ)。近年來,一些地方已經(jīng)主動轉(zhuǎn)變土地利用方式。比如上海市規(guī)定,未來城市的建設(shè)用地總規(guī)??刂圃谝?guī)劃目標范圍內(nèi),努力實現(xiàn)"零增長",建設(shè)用地總量不再增加;山東省和江蘇省規(guī)定,工業(yè)不再建單層廠房,建多層廠房可以減免城市基礎(chǔ)配套設(shè)施費用,促進企業(yè)自發(fā)節(jié)約集約用地;湖北省規(guī)定,閑置土地的閑置費用由地方稅務(wù)部門按照土地出讓金價(1285.70, 2.90, 0.23%)款20%代征,促進企業(yè)盤活存量用地;還有很多省市都規(guī)定,要合理利用城市用地的地上地下空間,在地價款等方面給予優(yōu)惠。這些都是很好的制度規(guī)定,有普適性,也有推廣性。
國土資源部當前也正在總結(jié)各方面的成功經(jīng)驗和良好做法,《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》9月1號全面實施。近期,還要出臺具體的節(jié)約集約用地指導意見,目前已經(jīng)有了初步方案。
近年來,節(jié)約集約用地制度體系已經(jīng)形成基本框架,但從實踐效果來看,政策體系還有待進一步細化和完善。
下一步國土資源部有哪些新思路?
胡存智:深入推進土地節(jié)約集約利用的總體思路,概括地說包括以下幾個方面:
第一,要堅持四個原則。一是建設(shè)生態(tài)文明的原則,節(jié)約集約用地是生態(tài)文明建設(shè)的題中之義和重要內(nèi)容;二是優(yōu)化布局的原則,劃定城市開發(fā)邊界,劃定基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線;三是提高效率的原則,在土地粗放利用的情況下,提高土地利用效率是當前的重點,也是我們的著力點、發(fā)力點;四是保護耕地的原則,耕地是養(yǎng)活中國人的基本,我們必須保住。
第二,在節(jié)約集約用地中要實施三大戰(zhàn)略。一是要實行總量控制和減量化。只有對用地的總量和規(guī)模實施控制,并且逐步減量化,才能節(jié)約集約用地。如果資源能取之不盡、用之不竭,全社會也許就不會有節(jié)約集約的動力和需求;二要實施優(yōu)化布局和進行格局調(diào)整的戰(zhàn)略。只有優(yōu)化布局,才能承載更多的經(jīng)濟社會活動,才能實現(xiàn)社會經(jīng)濟活動的良性循環(huán)、良性運轉(zhuǎn);三要實施國土綜合整治的戰(zhàn)略。經(jīng)過多年的建設(shè),土地利用上已經(jīng)不是一張白紙,我們必須在原有基礎(chǔ)上進行優(yōu)化、深化和重整。
要通過土地開發(fā)整理、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾等等,推動城市更新,依法盤活農(nóng)村的低效利用土地和閑置建設(shè)用地,提高節(jié)約集約用地水平,提高國土的綜合承載能力,推動生態(tài)文明建設(shè)。
第三,要構(gòu)建四個機制。推動節(jié)約集約,要健全規(guī)模導向的機制;要完善市場配置的機制,通過市場配置和利益調(diào)整,促使產(chǎn)生節(jié)約集約的內(nèi)生的自發(fā)動力;要強化激勵和約束的機制,要鼓勵全社會節(jié)約集約用地,廣泛推動使用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式,形成全社會節(jié)約集約用地的行動和風氣;還要完善評價考核機制的制定和實施,及時把節(jié)約集約用地情況向社會發(fā)布。
七舉措保障目標落實
具體到政策實施過程中,下一步國土資源部將采取哪些舉措保障節(jié)約集約用地目標的實現(xiàn)?
胡存智:深化推進節(jié)約集約利用,我想應(yīng)該有7個方面的舉措,也是下一步我們要采取的。
第一,就是要管控規(guī)模。按照控制總量、減少增量、盤活存量、保持流量、提高質(zhì)量的總體要求來推動。到2020年,努力逐步實現(xiàn)全國新增建設(shè)用地規(guī)模逐年減少。
我們要采取的措施,比如,在嚴控建設(shè)用地總量方面,對于低效用地的擴張要阻止,要重點控制東部,特別是京津冀、長三角、珠三角這些在主體功能區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)確定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的建設(shè)用地規(guī)模,促進建設(shè)用地以盤活存量為主。
另外,還要強化土地計劃的調(diào)節(jié)。比如適當安排人口100萬~300萬城市的新增建設(shè)用地,合理控制300萬~500萬人口城市的新增建設(shè)用地,對人口超過500萬以上的特大城市的中心城區(qū)(不是所有區(qū)域),除了生活和公共設(shè)施用地以外,原則上不再安排新增建設(shè)用地,防止中心城區(qū)繼續(xù)無限擴張。
第二,就是優(yōu)化布局。要加快完成全國城市開發(fā)邊界、基本農(nóng)田永久保護紅線和生態(tài)保護紅線的劃定,控制用地布局,提高生產(chǎn)生活和生態(tài)用地的水平;同時調(diào)整用地比例,使得城市用地和農(nóng)村用地的結(jié)構(gòu)更合理。具體的措施,一要強化規(guī)劃的布局管控,二要嚴防城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)的無序擴張,三要調(diào)整建設(shè)用地的比例,四要有序引導產(chǎn)業(yè)用地的空間協(xié)同。
第三,要實行標準控制。建立科學完善的建設(shè)用地使用標準體系。標準體系要從宏觀、中觀和微觀上統(tǒng)籌考慮。在國家和省級層面,要建立單位GDP的地耗、開發(fā)強度、建設(shè)用地占比等宏觀指標;在市縣和城市層面,要建立城市人均建設(shè)用地、區(qū)域平均容積率、建蔽率等中觀的指標;在建設(shè)項目和工程的層面,要建立建設(shè)用地的控制指標等具體的微觀指標。
通過標準的引導和配套管理制度,力爭在"十三五"期間,單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年再翻一番,單位地耗再下降30%,城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)的人均建設(shè)用地控制在100平方米以內(nèi),綜合容積率提高10%~30%,建筑密度提高5%~8%。
要發(fā)揮標準的控制作用,主要有兩個方面的措施。一個在宏觀和中觀層面上,要加快建立節(jié)約集約用地的綜合指標引導體系,要將省級單位國內(nèi)生產(chǎn)總值和地耗下降指標、存量建設(shè)用地的盤活比例、城市綜合容積率等,作為考量本地區(qū)節(jié)約集約用地的重要指標;二是市縣要測算本區(qū)域的綜合容積率、投入產(chǎn)出指標,對區(qū)域的容積率進行整體控制。在區(qū)域總控下,地塊容積率可彈性供應(yīng),不再一一鎖定具體地塊,這樣可以讓地方更自主、更好地建設(shè)城市,形成疏密有致、高低錯落的良好格局;三是各地還要對照目前"十二五"單位國內(nèi)生產(chǎn)總值和建設(shè)用地下降的執(zhí)行情況,進一步合理制定"十三五"的下降目標。
在微觀層面,要嚴格執(zhí)行各類項目用地標準,主要從五個環(huán)節(jié)入手。一個是設(shè)計環(huán)節(jié),做可行性研究的時候就要遵守用地標準,不能浪費土地,從源頭就要抓好;第二個環(huán)節(jié)是,在項目準入環(huán)節(jié)要嚴格把關(guān),不能把低效用地的項目放進來;第三個環(huán)節(jié),在開發(fā)建設(shè)階段,要按照建設(shè)標準規(guī)范用地,不得突破指標;第四個環(huán)節(jié),要加強監(jiān)管和評價,把土地使用的標準等控制性要求寫到出讓合同等法律文書中,作為節(jié)約集約用地的要求固定下來;最后一個環(huán)節(jié),就是要完善我們現(xiàn)有的標準體系,并繼續(xù)進一步研究諸如光伏產(chǎn)業(yè)、公共圖書館、博物館等用地的標準。
第四,要市場激勵。要用市場激勵的手段,來進一步提升節(jié)約集約用地的水平。
主要措施有五個方面:一是進一步擴大土地有償使用的范圍;二要規(guī)范劃撥用地入市和價格管理;三要完善市場的租價均衡機制;四要開展土地增值收益的測算,分區(qū)域分用途測算好,完善相關(guān)稅制,推動工業(yè)用地和居住用地形成合理比價;五要理順地價的機制關(guān)系,要建立起基準地價、工業(yè)地價和其他地價的合理關(guān)系。同時要按照地上地下綜合利用空間的原則分別設(shè)立不同的地價關(guān)系,鼓勵使用地下空間。
第五,要盤活利用。節(jié)約集約用地的一個重要領(lǐng)域和重要方面是要盤活利用存量土地。存量土地要通過一系列的整治措施和專項行動來推動開展。要促進批而未用土地的有效利用,要盤活閑置土地,要推動城市土地的整治和城市更新,要開展農(nóng)村土地綜合整治工作,要推進礦區(qū)土地復墾。
第六,要示范推廣。要總結(jié)推廣節(jié)地模式和節(jié)地技術(shù),發(fā)揮示范的推廣作用,促進形成全民節(jié)約集約用地共識,廣泛動員社會各方力量,使節(jié)約集約利用土地能夠真正在社區(qū)、在企業(yè)、在家庭都能夠體現(xiàn)出來。
第七,要完善考核評價。一要持續(xù)開展國家和各省市的地耗目標評價考核,二要開展城市節(jié)約集約用地評價,三要完善開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評價制度,四要完善目標責任評價考核體系,并向社會公布節(jié)約集約用地考核情況,促進地方政府對節(jié)約集約用地負總責。
過去,由于一味追求GDP增長目標,又缺乏節(jié)約集約用地的約束性政績考核機制,部分地方政府缺乏落實節(jié)約集約用地制度的主動性,影響了相關(guān)政策的實施效果。
如何構(gòu)建節(jié)約集約用地的社會共識?
胡存智:政府倡導了這么多年的節(jié)約型社會,其實土地是最基本的節(jié)約要素。土地一節(jié)約,其他的比如能源、材料、水資源等都會跟著節(jié)約。
今年,我們要通過市場的力量,讓節(jié)約集約用地深入人心,深入社會。不光是政府的行動,所有層面都能參與。每個企業(yè)、每個人都可以做,做了就能獲益。大家通過節(jié)地,能夠真正得到好處,不僅能使子孫后代享有更好的生活環(huán)境,同時也使當代獲益。