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為了促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)于2005年頒布了《可再生能源法》，通過(guò)法律的手段規(guī)范光伏、風(fēng)電等可再生能源項(xiàng)目的開發(fā)、利用和推廣。同時(shí)，自2013年以來(lái)國(guó)家先后出臺(tái)了一系列扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，國(guó)內(nèi)迎來(lái)了一大波光伏項(xiàng)目投資的熱潮。

但需要注意的是，光伏項(xiàng)目作為新能源產(chǎn)業(yè)，不同于傳統(tǒng)的能源發(fā)電項(xiàng)目，具有投資主體多樣、建設(shè)程序復(fù)雜、政策不確定性大、環(huán)境干擾因素多等特點(diǎn)，在項(xiàng)目備案、用地、融資、并網(wǎng)、工程總承包、預(yù)約收購(gòu)和補(bǔ)貼獲得等方面均可能面臨較多的法律風(fēng)險(xiǎn)，如果不能有效防控和應(yīng)對(duì)，將會(huì)給項(xiàng)目參與方造成重大的經(jīng)濟(jì)損失甚至承擔(dān)法律責(zé)任。陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所作為國(guó)內(nèi)專業(yè)從事能源、環(huán)境項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，在光伏等新能源領(lǐng)域具有豐富的非訴和訴訟法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。陽(yáng)光所律師根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)政策和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了光伏項(xiàng)目十個(gè)方面的主要法律問(wèn)題，并做簡(jiǎn)要的分析，希望對(duì)光伏項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等主體識(shí)別、分析和防控法律風(fēng)險(xiǎn)有所幫助。

一光伏項(xiàng)目如何履行備案手續(xù)?

根據(jù)國(guó)家能源局《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》(國(guó)能新能[2013]329號(hào))要求，自2013年8月29日起光伏項(xiàng)目已由核準(zhǔn)制改為備案制。目前，光伏電站項(xiàng)目由省級(jí)能源主管部門依據(jù)國(guó)務(wù)院投資項(xiàng)目管理規(guī)定實(shí)行備案管理;其中分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)備案管理，可將備案權(quán)限下放到區(qū)(縣)能源主管部門，具體備案辦法由省級(jí)人民政府制定。

光伏電站項(xiàng)目的項(xiàng)目單位提出備案申請(qǐng)時(shí)，一般應(yīng)提供項(xiàng)目實(shí)施方案(主要包括規(guī)劃選址、太陽(yáng)能資源測(cè)評(píng)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)條件論證、電力送出條件和電力消納分析)、項(xiàng)目場(chǎng)址使用或租用協(xié)議、省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)審核意見、項(xiàng)目單位營(yíng)業(yè)執(zhí)照及其他相關(guān)文件。項(xiàng)目備案完成后，還需辦理規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等支持性文件。分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的備案和建設(shè)流程則相對(duì)簡(jiǎn)便，后續(xù)的規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等支持性文件均可免除。實(shí)踐中，對(duì)于光伏項(xiàng)目的備案程序和文件要求，各省級(jí)地方政府的規(guī)定不盡相同，具體應(yīng)根據(jù)相應(yīng)投資主管部門的要求辦理。

光伏項(xiàng)目能否成功備案，除提供規(guī)定的備案材料外，還取決于年度新增備案項(xiàng)目的規(guī)模，依據(jù)《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》第九條規(guī)定，本地區(qū)本年度新增備案項(xiàng)目的規(guī)模上限為以國(guó)務(wù)院能源主管部門下達(dá)的本地區(qū)年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo)，扣除上年度已辦理手續(xù)但未投產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目后的規(guī)模。當(dāng)申請(qǐng)項(xiàng)目的累計(jì)規(guī)模超出該地區(qū)年度指導(dǎo)規(guī)模時(shí)，當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T便會(huì)停止受理項(xiàng)目備案申請(qǐng)。但是不需要國(guó)家資金補(bǔ)貼的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目不納入年度指導(dǎo)規(guī)模管理范圍。并且，根據(jù)國(guó)家能源局最新公布的《2016年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案》(國(guó)能新能[2016]166號(hào))，利用固定建筑物屋頂、墻面及附屬場(chǎng)所建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目以及全部自發(fā)自用的地面光伏電站項(xiàng)目不限制建設(shè)規(guī)模，各地區(qū)能源主管部門隨時(shí)受理項(xiàng)目備案，電網(wǎng)企業(yè)及時(shí)辦理并網(wǎng)手續(xù)，項(xiàng)目建成后即納入補(bǔ)貼范圍。

針對(duì)光伏電站項(xiàng)目開發(fā)周期短的特點(diǎn)，光伏項(xiàng)目完成備案后取得的項(xiàng)目備案文件明確規(guī)定具有一定的有效期限，一般而言光伏項(xiàng)目的備案文件有效期為1-2年，項(xiàng)目投資主體應(yīng)在有效期內(nèi)開工建設(shè)或者竣工投產(chǎn)。在項(xiàng)目備案文件有效期內(nèi)未開工建設(shè)或竣工投產(chǎn)的，需按照規(guī)定申請(qǐng)延期。否則，項(xiàng)目備案文件到期后自動(dòng)失效，項(xiàng)目也將喪失享受國(guó)家資金補(bǔ)貼的資格。光伏項(xiàng)目的備案文件除規(guī)定有效期限外，還明確列明建設(shè)內(nèi)容、投資主體、建設(shè)場(chǎng)址及外部建設(shè)條件等要素。由于光伏項(xiàng)目通常享受補(bǔ)貼政策，為制止光伏電站投資開發(fā)中的投機(jī)行為，國(guó)家能源局規(guī)定，在光伏項(xiàng)目投產(chǎn)之前，光伏項(xiàng)目投資主體不得將政府備案文件及相關(guān)權(quán)益有償轉(zhuǎn)讓。

二光伏項(xiàng)目用地可以通過(guò)什么方式取得?

目前光伏項(xiàng)目用地根據(jù)性質(zhì)主要分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。而未利用地是指除農(nóng)用地、建設(shè)用地以外的土地，如四荒地。對(duì)于建設(shè)用地，可通過(guò)出讓、租賃等方式取得項(xiàng)目用地。對(duì)于非建設(shè)用地，則需履行不同的用地手續(xù)。

光伏項(xiàng)目占用農(nóng)用地的，無(wú)論是否為全部占用，以及占用農(nóng)用地大小，原則上均不得直接出讓，該項(xiàng)目所有用地部分均應(yīng)依法履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地等審批手續(xù)后，方可通過(guò)劃撥、出讓等方式取得項(xiàng)目用地。為此，項(xiàng)目投資方需盡量確保項(xiàng)目不占用農(nóng)用地。

光伏項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。光伏電站項(xiàng)目中的永久性建筑用地部分主要涉及變電站、綜合樓和生活服務(wù)設(shè)施。對(duì)于光伏項(xiàng)目中非永久性建筑用地部分占用未利用土地的，即不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，允許以租賃等方式取得，無(wú)需改變土地用途，但雙方需簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，并報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案。對(duì)于國(guó)有未利用地，還可以采取劃撥的方式取得用地;對(duì)于集體所有的未利用地，即不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，但對(duì)于已經(jīng)發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“四荒”土地，光伏企業(yè)可通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式從承包人處取得土地使用權(quán)。

此外，依據(jù)《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號(hào))規(guī)定，光伏項(xiàng)目非永久性建筑用地部分，占用森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地的，可采用“林光互補(bǔ)”用地模式，非永久性建筑用地部分在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營(yíng)期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過(guò)租賃等方式使用林地，無(wú)需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的手續(xù)。

具體參見下圖：