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二、案例發(fā)現(xiàn)

從對(duì)我國(guó)行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩進(jìn)行的案例分析可以看出，我國(guó)行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩實(shí)際上是由政府規(guī)制失靈所引起的，或者說(shuō)是政府規(guī)制失靈導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈。我國(guó)行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩從政府規(guī)制失靈到市場(chǎng)失靈的演進(jìn)路徑如圖二所示。

(一)政府干預(yù)是行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因

從光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程可以看出，產(chǎn)能過(guò)剩矛盾不斷加劇與政府的不當(dāng)干預(yù)有關(guān)。從幾次行業(yè)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)來(lái)看，政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)對(duì)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。中央依據(jù)對(duì)國(guó)際和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的研制，制定相關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方政府依據(jù)相關(guān)政策，使用資源配置權(quán)力，大力扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從光伏產(chǎn)業(yè)演進(jìn)來(lái)看，政府干預(yù)引導(dǎo)了整個(gè)演進(jìn)進(jìn)程。1998年，我國(guó)第一個(gè)光伏項(xiàng)目就是在政府的引導(dǎo)下建立的。2005年，當(dāng)歐洲對(duì)光伏行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，中央通過(guò)對(duì)市場(chǎng)上行的解讀制定了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，地方政府也以資金支持、土地支持、稅收優(yōu)惠等方式對(duì)光伏企業(yè)的建立提供扶持，這造成在全國(guó)范圍內(nèi)光伏企業(yè)數(shù)量迅速增長(zhǎng)，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈。

2007年，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇了光伏行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如果由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，可能很多國(guó)內(nèi)企業(yè)會(huì)破產(chǎn)倒閉，適時(shí)退出。然而，政府的干預(yù)造成了一些原本應(yīng)該淘汰的企業(yè)并沒(méi)有從光伏行業(yè)中淘汰出局。2011年之后，歐洲各國(guó)對(duì)光伏行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼率陸續(xù)下降和歐美的“雙反”調(diào)查使我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求進(jìn)一步萎縮，整個(gè)國(guó)內(nèi)光伏行業(yè)發(fā)展面臨困境。如果金融危機(jī)時(shí)已經(jīng)淘汰一些企業(yè)，所剩企業(yè)或許不會(huì)這番困難，政府也不會(huì)面臨光伏企業(yè)破產(chǎn)的窘迫。為挽救光伏產(chǎn)業(yè)，政府一方面與歐美協(xié)商“雙反”事宜，以保留原來(lái)的國(guó)際市場(chǎng)份額;另一方面鼓勵(lì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，以擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求。地方政府基于“金太陽(yáng)”工程和鼓勵(lì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目政策，采取擔(dān)保貸款、國(guó)有資產(chǎn)注入、地方并購(gòu)等方式幫扶所轄光伏企業(yè)度過(guò)難關(guān)，使得我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)形成“腸梗阻”。

由此可見(jiàn)，政府干預(yù)是誘發(fā)產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因。在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家以及傳統(tǒng)的產(chǎn)能過(guò)剩理論研究中，市場(chǎng)失靈一直是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的引發(fā)產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因。然而，正如一些學(xué)者所指出的，在我國(guó)，市場(chǎng)失靈難以全面和有效解釋行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。投資拉動(dòng)和出口導(dǎo)向的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，以及晉升制度、預(yù)算軟約束、土地模糊產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)體制等制度缺陷是導(dǎo)致我國(guó)行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因。